Pas de QPC pour Arkéa

Le 2 février 2021, la Confédération nationale du Crédit Mutuel (CNCM) a adopté une décision à caractère général relative au renforcement de la cohésion du groupe Crédit Mutuel, qui impose aux membres du groupe bancaire trois obligations nouvelles : faire figurer les motifs « Crédit Mutuel » dans leurs dénominations sociales et commerciales et faire référence à leur appartenance au groupe dans les activités ; notifier à la CNCM les nouveaux produits et services qu’ils commercialisent ; soumettre à son autorisation préalable la création de certaines filiales ainsi que l’acquisition de certaines participations dans le capital de sociétés commerciales.

La société Crédit Mutuel Arkéa, qui a introduit un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d’État contre la décision de la CNCM, a soulevé, à l’appui de son recours, une question prioritaire de constitutionnalité dirigée contre l’article L. 511-31 du Code monétaire et financier, qui définit les missions des organes centraux des groupes bancaires mutualistes et coopératifs, et l’article L. 512-56 du même code, qui concerne les pouvoirs de l’organe central du groupe Crédit mutuel (la CNCM) [1].

Le Conseil d’État s’est prononcé par une décision du 20 juillet 2021, qui intervient dans un contexte marqué par un conflit, interne au groupe Crédit Mutuel, opposant, depuis plusieurs années, le Crédit Mutuel Arkéa au Crédit Mutuel Alliance fédérale.

1. Le Conseil d’État constate que les conditions pour que le Conseil constitutionnel soit saisi ne sont pas réunies

Introduit par la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République, le mécanisme de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) est prévu à l’article 61-1 de la Constitution, qui dispose que « lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur le renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé. Une loi organique détermine les conditions d’application du présent article ». Il découle de l’article 23-5 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, modifié par l’article 1^er de la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l’application de l’article 61-1 de la Constitution, que le Conseil constitutionnel est saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité soulevée directement devant le Conseil d’État à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement de circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.

En l’espèce, les deux premières conditions posées à la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel étaient évidemment remplies. D’une part, les dispositions législatives contestées étaient applicables au litige, puisque la décision de la CNCM qui fait l’objet d’un recours pour excès de pouvoir avait été adoptée sur leur fondement. D’autre part, ces dispositions n’ont pas encore été jugées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel. Par ailleurs, le caractère nouveau de la question de constitutionnalité soulevée devant le Conseil d’État ne paraissait guère convaincant, même si la société requérante soutenait le contraire. En effet, la nouveauté de la question de constitutionnalité ne s’apprécie pas au regard des dispositions législatives contestées, mais des dispositions constitutionnelles invoquées. Dans la décision n° 2009-595 DC du 3 décembre 2009, le Conseil constitutionnel a ainsi déclaré « que le législateur organique a entendu, par l’ajout de ce critère, imposer que le Conseil constitutionnel soit saisi de l’interprétation de toute disposition constitutionnelle dont il n’a pas encore eu l’occasion de faire application […] ; que, dès lors, une question prioritaire de constitutionnalité ne peut être nouvelle […] au seul motif que la disposition législative contestée n’a pas déjà été examinée par le Conseil constitutionnel » [2] .

En revanche, le caractère sérieux de la question prioritaire de constitutionnalité ne pouvait être écarté aussi aisément. La société requérante soutenait que les deux premières phrases du deuxième alinéa de l’article L. 511-31 du Code monétaire et financier, qui chargent les organes centraux des banques mutualistes et coopératives de « veiller à la cohésion de leur réseau » et à s’assurer du « bon fonctionnement » des entités affiliées et les autorisent à prendre à cette fin « toutes mesures nécessaires, notamment pour garantir la liquidité et la solvabilité », et le dernier alinéa de l’article L. 512-56 du même code, qui charge la CNCM de prendre « toutes mesures au bon fonctionnement du Crédit Mutuel », étaient entachés d’incompétence négative affectant la liberté d’entreprendre, le droit de propriété et la liberté contractuelle des affiliés du Crédit Mutuel. Selon la société requérante, le législateur avait, par l’emploi de termes imprécis (« cohésion », « bon fonctionnement » et « toutes mesures nécessaires »), renoncé à exercer la plénitude de sa compétence normative découlant de l’article 34 de la Constitution [3] , en laissant aux organes centraux en général, et à la CNCM en particulier (c’est-à-dire à une personne morale de droit privé ayant le statut d’association), une latitude excessive dans l’appréciation des mesures à adopter et des motifs susceptibles de les justifier, dans des conditions portant atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution. Néanmoins, le Conseil d’État considère que la question de constitutionnalité soulevée est dépourvue de caractère sérieux et refuse, par conséquent, de la transmettre au Conseil constitutionnel.

2. Le Conseil d’État considère que le législateur n’a pas commis une incompétence négative

En contentieux constitutionnel, l’incompétence négative sanctionne la méconnaissance, par le législateur, de la répartition des compétences normatives organisée par le pouvoir constituant. Le législateur commet une incompétence négative lorsqu’il renonce à fixer les règles ou à déterminer les principes fondamentaux dans les matières prévues à l’article 34 de la Constitution, qui délimite, pour l’essentiel, le domaine de la loi. Tel est le cas lorsque le législateur renonce à exercer la plénitude de sa compétence normative en la confiant, partiellement ou totalement, au pouvoir exécutif ou à un organisme de droit privé. La sanction de l’incompétence négative a été consacrée très tôt dans le cadre du contrôle de constitutionnalité des lois a priori prévu à l’article 61 de la Constitution [4] , mais le mécanisme de la question prioritaire de constitutionnalité ne paraissait pas se prêter à un tel contrôle. En effet, tout grief d’inconstitutionnalité ne peut pas être soulevé à l’occasion d’une question prioritaire de constitutionnalité, mais uniquement, aux termes de l’article 61-1 de la Constitution, une atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution.

Pourtant, le Conseil constitutionnel a affirmé dans la décision n° 2015-5 QPC du 18 juin 2010 que « la méconnaissance par le législateur de sa propre compétence ne peut être invoquée à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité que dans le cas où est affecté un droit ou une liberté que la Constitution garantit » [5] . Le Conseil constitutionnel a précisé cette règle de principe dans la décision n° 2012-254 QPC du 18 juin 2012 en déclarant « que la méconnaissance par le législateur de sa propre compétence ne peut être invoquée à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité que dans le cas où cette méconnaissance affecte par elle-même un droit ou une liberté que la Constitution garantit » [6] . En application de cette jurisprudence, le Conseil constitutionnel a déjà jugé que la méconnaissance par le législateur de sa compétence normative peut donner lieu à une question prioritaire de constitutionnalité lorsqu’elle est susceptible d’affecter la liberté d’entreprendre [7] ou le droit de propriété [8] .

Dans l’arrêt commenté, le Conseil d’État considère que les dispositions législatives contestées ne sont pas entachées d’incompétence négative au motif que « le législateur pouvait, sans méconnaître l’étendue de sa compétence dans des conditions affectant la liberté d’entreprendre, la liberté contractuelle et le droit de propriété des entités affiliées, et (la) seule fin de garantir la stabilité du système financier et la protection des déposants, sociétaires et investisseurs, doter la CNCM des pouvoirs d’organisation et de gestion sur les caisses qu’elle représente et sur les fédérations régionales auxquelles elles sont tenues d’adhérer » [9] . Dans ses conclusions, la rapporteure publique avait constaté que « l’argumentation de la société requérante n’est pas dénuée de force », que « les termes employés par la loi sont, incontestablement, très généraux » et que « leur portée exacte n’est (…) que faiblement éclairée par les travaux préparatoires des textes, anciens, dont ils sont issus » [10] . Pourtant, selon elle, le législateur n’avait pas abandonné sa compétence à la CNCM, puisque les dispositions législatives contestées devaient être interprétées à la lumière d’un ensemble de textes européens et nationaux, qui ont progressivement encadré l’exercice par l’organe central de sa mission de service public, de sorte qu’elle soit « exclusivement tournée vers la garantie de la solidarité financière du groupe » [11] .

Le Conseil d’État suit l’avis de la rapporteure publique en déduisant de la lecture de l’ensemble des dispositions législatives contestées « que le législateur, pour garantir la stabilité du système financier et la protection des déposants, sociétaires et investisseurs, a notamment permis la surveillance prudentielle des établissements de crédit appartenant à des groupes bancaires mutualistes et coopératifs sur une base consolidée, et a confié ainsi aux organes centraux, dont la CNCM, les pouvoirs nécessaires pour garantir à tout instant la liquidité et la solvabilité de leur groupe » [12] . Autrement dit, le législateur a exercé la compétence normative dont il est investi en vertu de l’article 34 de la Constitution, en définissant l’objet de la mission de service public attribuée à la CNCM et en précisant les pouvoirs dont elle dispose à cet effet. Il n’était pas tenu de détailler les modalités d’exercice de cette mission et pouvait, par conséquent, employer des formules générales sans commettre d’incompétence négative.

1 I Aux termes de cet article, « chaque caisse de Crédit Mutuel doit adhérer à une fédération régionale et chaque fédération régionale doit adhérer à la Confédération nationale du Crédit Mutuel dont les statuts sont approuvés par le ministre chargé de l'économie.

La Confédération nationale du Crédit Mutuel est chargée :

1. de représenter collectivement les caisses de Crédit Mutuel pour faire valoir leurs droits et intérêts communs ;

2. d'exercer un contrôle administratif, technique et financier sur l'organisation et la gestion de chaque caisse de Crédit Mutuel ;

3. de prendre toutes mesures nécessaires au bon fonctionnement du Crédit Mutuel, notamment en favorisant la création de nouvelles caisses ou en provoquant la suppression de caisses existantes, soit par voie de fusion avec une ou plusieurs caisses, soit par voie de liquidation amiable ».