N’oublions pas la surveillance macroprudentielle !

Une Union bancaire se met en place en zone euro. Il faut s’en féliciter, tout en regrettant bien entendu qu’il ait fallu une crise d’une telle ampleur pour en réaliser la nécessité. Cette Union bancaire aurait logiquement dû accompagner, dès 1999, la mise en place du système européen de banques centrales.

L’Union européenne s’est certes dotée, depuis le début des années 1990, de réglementations bancaires communes émanant de directives européennes. Néanmoins, elle s’en remettait au principe de subsidiarité pour en surveiller l’application. Ainsi, des dispositifs nationaux de supervision, forcément hétérogènes, ont-ils perduré sans remise en cause, jusqu’à la décision de l’Union bancaire en décembre dernier. Le problème n’était pas insurmontable tant que ne se réalisait pas un risque systémique. Il l’est devenu quand la situation du secteur bancaire de chaque État membre fut soudain tributaire de la situation de tous, et réciproquement. Telle qu'elle est conçue, l’Union bancaire ne fera pas disparaître ces dispositifs nationaux, mais placera les banques de la zone euro, du moins les 200 plus importantes d’entre elles, sous la surveillance de la Banque Centrale Européenne (BCE) dès le 1^er mars 2014.

La BCE face aux agences européennes

Pourquoi la BCE ? Parce qu’il n’y avait guère le choix. La BCE était la seule institution crédible et suffisamment indépendante pour incarner le gendarme bancaire dont la zone euro a besoin. Cela n’est toutefois pas sans inconvénients.

Le premier inconvénient est que les nouvelles prérogatives de la BCE empiètent sur le réseau de superviseurs que la zone euro avait péniblement commencé à mettre en place en novembre 2010 [1] . Dans la foulée du rapport de Jacques de Larosière, le Parlement et le Conseil européens ont en effet institué une Autorité bancaire européenne (en anglais, EBA), une Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles, une Autorité européenne des marchés financiers, accompagnés d’un comité mixte de ces autorités européennes de surveillance et d’un Comité européen du risque systémique (ESRB). Manifestement, ces autorités n’ont eu ni le temps ni les moyens de faire leur place, tout particulièrement en ce qui concerne l’EBA dont on pouvait attendre qu’elle endosse le rôle de superviseur des banques européennes. Des moyens, l’EBA en a cruellement manqué, fonctionnant avec un budget de l’ordre de 20 millions d’euros, soit à peu près 8 fois moins, par exemple, que le budget de l’Autorité de contrôle prudentiel française (ACP). Difficile, dans ces conditions, d’asseoir sa crédibilité et son indépendance. Il va falloir désormais trouver comment articuler les missions de l’EBA et de la BCE en matière de stabilité financière. Initialement présentée comme une autorité européenne de surveillance, l’ABE devra vraisemblablement s’en tenir essentiellement à la réglementation.

La banque centrale : un bon superviseur microprudentiel ?

Le second inconvénient est qu’en confiant la supervision microprudentielle à la BCE, on risque fort de retarder sa mission macroprudentielle. Une banque centrale n’est pas nécessairement l’autorité la mieux placée pour exercer une mission de surveillance microprudentielle. Lorsque c’est le cas, sa compétence s’arrête assez naturellement et à peu d’exceptions près [2] aux banques. Cela contraint alors le dispositif prudentiel à demeurer sectoriel (banque, assurance, titres), alors même que ces métiers sont fortement intégrés au sein des groupes et le resteront à moins de dispositions beaucoup plus strictes que celles envisagées en matière de séparation des activités bancaires – sans préjuger en outre de l’(in)efficacité de telles mesures. La crise semble de ce point de vue avoir mis un terme au mouvement d’intégration des dispositifs de supervision au sein de chaque pays qui avait débuté au Royaume-Uni à la fin des années 1990, avant de gagner l’Allemagne, l’Autriche… La France a également opté depuis 2010 pour un dispositif intégré entre banques et assurances. Le Royaume-Uni, qui était le cas le plus emblématique de supervision intégrée, a cependant fait le choix, en réponse à la crise, de transférer une bonne partie des prérogatives de la FSA [3] à la Banque d’Angleterre. La Réserve fédérale américaine sortira également renforcée de la crise avec des missions accrues en matière de supervision microprudentielle. Il n’est pas certain que cela soit la meilleure façon d’impliquer la banque centrale dans la stabilité financière. C’est bien plus en matière macroprudentielle que la banque centrale a un rôle majeur à jouer pour réduire l’instabilité financière. Or la réponse européenne est similaire à celle du Royaume-Uni et des États-Unis en matière de supervision. La BCE supervisera quelque 200 établissements bancaires sur une base individuelle (supervision microprudentielle) sans être explicitement chargée de la préservation de la stabilité financière globale de la zone (supervision macroprudentielle). On peut certes mettre en avant la dimension systémique de ces 200 établissements [4] dont la surveillance pourrait passer pour l’un des pans d’une politique macroprudentielle.

Une mission macroprudentielle trop implicite

Mais deux problèmes subsistent :

• d’une part, la supervision macroprudentielle, dédiée à la prévention du risque systémique, ne se réduit pas à la surveillance des établissements systémiques (dimension transversale de la politique macroprudentielle) ; elle doit aussi inclure la régulation du cycle du crédit et la prévention des bulles de prix d’actifs (dimension temporelle), or rien n’est encore prévu à ce niveau ;
• d’autre part, les quelque 5 800 autres banques de la zone euro estimées non systémiques demeureront supervisées sur une base nationale. Il faudra une coopération sans faille entre les autorités bancaires nationales et la BCE pour que cette dernière puisse reprendre la main à temps en cas de difficulté. L’idéal aurait été de pouvoir confier la supervision microprudentielle des banques non systémiques de la zone euro à une institution européenne de la zone euro crédible et indépendante et la supervision macroprudentielle (dans ses deux dimensions temporelle et transversale) à la BCE.

Pour les observateurs optimistes, la politique macroprudentielle s’inscrira « logiquement » dans les missions de la BCE. L’ESRB l’y aidera. Cette inscription logique a cependant pour le moment le défaut d’être implicite. Sans instruments ni objectifs clairement définis, la politique macroprudentielle sera nécessairement discrétionnaire avec les incohérences (temporelles) auxquelles cela expose. A fortiori, si les initiatives législatives en la matière n’ont lieu qu’à une échelle nationale (le projet de nouvelle loi bancaire française prévoit par exemple de confier la surveillance macroprudentielle à un « Conseil de stabilité financière » qui remplacera l’actuel « Conseil de régulation financière et du risque systémique »), la politique macroprudentielle sera bien loin de recouvrir la dimension globale, en l’occurrence au moins européenne, qu’il lui faudrait avoir.

1 Règlement (UE) n° 1093/2010 du 24 novembre 2010 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:331:0012:0047:FR:PDF). 2 Il n’y a qu’aux Pays-Bas et en République tchèque que la banque centrale exerce sa surveillance sur l’ensemble des intermédiaires financiers. En dépit de la proximité très forte entre la Banque de France et l’ACP, le modèle français de supervision n’est pas à proprement parler un modèle banque centrale. Il est proche d’une organisation en deux piliers : intermédiation avec l’ACP, marché avec l’AMF. 3 Financial Services Authority. 4 Toutefois, la raison qui préside à cette délimitation ne visait guère à promouvoir le macroprudentiel, mais tient à la volonté de l’Allemagne que l’on fixe un seuil qui laisse à l’écart ses banques régionales.