Ces dernières années, le paysage des services de paiement s’est considérablement enrichi. Dès 2007, le législateur européen s’est aperçu de la nécessité d’établir un véritable cadre harmonisé des paiements. La directive sur les services de paiement (
Le développement d’une économie numérique, l’émergence de nouveaux intervenants et l’innovation au sein du marché des services de paiement devancent la réglementation. Le plus souvent, c’est le cadre juridique qui vient s’adapter ou constater les évolutions du marché. Parfois, cet encadrement est source de limitation trop restrictive pour favoriser réellement l’émergence de nouveaux business models. Cependant, un cadre réglementaire, pas toujours très explicite, existe, s’étoffant année après année et qu’il faut savoir apprivoiser pour lancer une activité en toute sérénité.
Il est donc important de faire, dans un premier temps, un tour d’horizon des possibilités offertes à des porteurs de projets (de la start-up à la grande entreprise) puis, dans un second temps, de donner les éléments principaux composant un solide dossier de demande d’agrément. Ceci ayant comme vocation d’apporter des réponses aux porteurs de projet qui ont pris conscience que leur activité était une activité réglementée et qui en conséquence se demandent ce que veut dire constituer un dossier de demande d’agrément de prestataire de services de paiement.
Le statut d’établissement de paiement (EP)
Par la création du statut d’EP, la DSP 1 a eu pour objectif d’augmenter la concurrence sur les services et les moyens de paiement en Europe.
Depuis 2009, date de la transposition de la directive dans la plupart des pays européens, les établissements de crédit doivent donc faire face à de nouveaux entrants sur le marché des services de paiement. Cependant, tandis que les dispositions de la DSP 1 ont pour vocation de faciliter l’accès aux structures de petite et de moyenne taille dotées de capitaux relativement modestes, les dispositifs à mettre en place pour devenir EP, bien que proportionnés à la taille de l’entreprise, restent comparables à ceux d’un établissement de crédit.
Au même titre que les établissements de crédit, les établissements de paiements sont soumis à une surveillance des autorités de tutelle. En France, c’est l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) qui délivre un agrément, autorisant l’entreprise à fournir des services de paiement en tant qu’EP. Tous les pays d’Europe possèdent une autorité équivalente à l’ACPR. En Angleterre, il s’agit de la Prudential Regulation Authority, en Belgique de la Banque Nationale de Belgique, au Luxembourg de la Commission de surveillance du secteur financier, en Irlande de la Banque Centrale d'Irlande, etc. Ces autorités nationales de surveillance sont chapeautées par l'Autorité bancaire européenne.
Lorsque l’agrément est obtenu dans un pays de l’Espace économique européen, un EP peut étendre son activité dans un autre pays européen grâce à un passeport européen sans avoir à repasser la procédure d’agrément.
La DSP a prévu un capital relativement raisonnable pour la création d’un EP. De 20 000 à 125 000 euros selon le ou les services de paiement pour lesquels l’établissement a demandé un agrément. Cependant, en réalité, les montants prévus ne constituent qu’un minimum légal, ne prenant pas en compte les coûts liés à la mise en place de la structure et aux contraintes réglementaires. En outre, l’obtention d’un agrément est un projet faisant intervenir de nombreuses compétences, prenant du temps (de 6 à 8 mois) et nécessitant un savoir-faire qu’il ne faut pas sous-estimer.
Le statut d’établissement de monnaie électronique (EME)
La France, en retard par rapport aux autres pays européens, n’a transposé la DME 2 qu’en janvier 2013. La loi de 28 janvier 2013 a introduit un statut autonome d’EME qui a comme vocation de permettre le développement d’instruments de paiement prépayés et remplacer la monnaie fiduciaire. En outre, la directive habilite les EME à fournir des services de paiement (comme un EP), ce qui donne à ce nouveau statut une double casquette.
L’EME est soumis à des exigences de fonds propres qui sont calculés à partir du pourcentage (2 %) de la monnaie électronique en circulation. L’établissement devra également prévoir un capital de 350 000 euros minimum entièrement libéré au démarrage de l’activité.
Comme un EP, l’établissement qui exerce l’activité d’émission et de gestion de monnaie électronique ou de services de paiement, est soumis aux dispositions du Règlement 97-02 modifié, de l’arrêté du 2 mai 2013 portant sur la réglementation prudentielle des établissements de monnaie électronique et du Code monétaire et financier qui fixent les règles en matière de fonds propres, de capital social, de protection de fonds collectés, de contrôle interne, de lutte contre le blanchiment, etc.
Bénéficiant d’un passeport européen, les caractéristiques des EME de plein régime sont proches de celles des établissements de paiement. Cependant, l’exigence des fonds propres minimums conséquents (presque trois fois supérieurs aux établissements de paiement) ainsi que les coûts de mise en place, demeurent des montants difficilement atteignables par les petites et moyennes structures souhaitant se lancer dans cette activité d’émission de monnaie électronique. Ceci a été constaté par le législateur qui a, selon la nature de l’activité de l’établissement, assoupli les exigences prudentielles.
Le statut d’EME allégé
La DME 2 prévoit une possibilité pour les établissements souhaitant exercer les activités d’émission et de gestion de monnaie électronique de bénéficier d’une exemption sous réserve de certaines conditions. Tout d’abord, ce statut d’EME
Le statut d’établissement de paiement allégé à venir
Dès 2007, le législateur européen a prévu l’existence d’un statut d’EP à statut prudentiel allégé à l’article 26 de la DSP 1 ; pourtant, contrairement à ses voisins européens, la France n’avait pas transposé cette option jusqu’à maintenant. Les pays comme la Grande-Bretagne et l’Irlande ont transposé ce statut allégé dans leur droit national dès novembre 2009, la Belgique, a quant à elle profité de la transposition de la DME 2 pour inclure cette option.
La loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises vise à créer un statut d’EP à statut prudentiel allégé. Comme l’EME à statut prudentiel dérogatoire, l’établissement bénéficiera des allégements en matière de contrôle interne, de capital social et de fonds propres. Par ailleurs, l’exigence en capital social minimum sera ramenée à 40 000 euros. En contrepartie d’un cadre allégé, l’EP ne peut pas bénéficier du passeport européen, et le montant total des opérations de paiement transitant par cet
Il convient de noter que le législateur européen prévoit de modifier le seuil des 3 millions à l’article 27 de la proposition de la DSP 2 : « le montant total moyen, sur les douze mois précédents, des opérations de paiement exécutées par la personne concernée, y compris tout agent dont elle assume l'entière responsabilité, ne dépasse pas 1 000 000 euros par mois ».
En outre, la proposition de loi a expressément interdit aux d’établissements de paiement allégés d’effectuer les services de transmission de
Les exceptions
La DSP 1 ouvre la possibilité pour certaines sociétés de bénéficier de l’exemption d’agrément. La procédure d’exemption est encore plus légère que le statut allégé étudié ci-dessus. En pratique, la société devra adresser un dossier de demande d’exemption à l’Autorité de régulation nationale. En application du Code monétaire et financier, le collège peut, sous certaines conditions, exempter d'agrément une société exerçant les activités suivantes :
- les moyens de paiement fournis par une entreprise, uniquement dans les locaux de l’entreprise (article L. 521-3 du Code monétaire et financier) ;
- les paiements sont limités au réseau d’acceptation et/ou pour des biens et services
limités (article L. 521-3 du Code monétaire et financier) ;[9] - les opérations de paiement exécutées au moyen d’un appareil de télécommunication ou d’un autre dispositif numérique ou informatique, lorsque l’opérateur du système de télécommunication numérique ou informatique n’agit pas en seule qualité d’intermédiaire (art. L. 311-4, 1° du Code monétaire et financier).
Cette exemption est soumise à l’appréciation de l’autorité de tutelle qui a un délai de 3 mois pour notifier son refus. Elle prendra, notamment, en compte les éléments suivants : la sécurité des moyens de paiement, la protection des utilisateurs, le montant unitaire des transactions, et les modalités des transactions.
Si l'on en croit les termes de la proposition de la DSP 2, les conditions d’exemption sont susceptibles d’être durcies. Alors que la DSP 1 excluait de son champ d’application « les opérations de paiement exécutées au moyen d’un appareil de télécommunication ou d’un autre dispositif numérique ou informatique, lorsque l’opérateur du système de télécommunication numérique ou informatique n’agit pas en seule qualité d’intermédiaire », la DSP 2 rétrécit encore davantage les conditions et inclut dans son champ d’application toutes les opérations de paiement dont la valeur dépasse 20 euros par opération ou 100 euros sur tout le mois de
Une autre exception voit son champ rétrécir. Il s'agit de la notion du « réseau limité ». Prenant l’exemple sur la DME 2, la DSP 2 s’est efforcée de donner une description plus précise de ce qu’est un « réseau limité ». Le législateur européen part du constat que beaucoup d’établissements bénéficient de cette exemption de la DSP qui porte sur les « services fondés sur des instruments qui ne peuvent être utilisés, pour l'acquisition de biens ou de services, que dans les locaux utilisés par l'émetteur ou, dans le cadre d'un accord commercial avec l'émetteur, à l'intérieur d'un réseau limité de prestataires de services ou pour un éventail limité de biens ou de services ». La DSP 2 durcit les conditions en précisant la définition : « services reposant sur des instruments spécifiques conçus pour répondre à des besoins précis, qui ne peuvent être utilisés que de manière limitée, parce qu’ils ne permettent à leur détenteur d’acquérir des biens ou des services que dans les locaux de l’émetteur ou au sein d'un réseau limité de prestataires de services dans le cadre d'un accord commercial direct avec un émetteur professionnel, ou parce qu’ils ne peuvent être utilisés que pour acquérir un éventail limité de biens ou de services. »
Les agents des prestataires de services de paiement…
Selon la stratégie et les besoins liés aux activités envisagées, les établissements EP ou EME peuvent recourir à des agents pour fournir leurs services de paiement ou aux distributeurs pour la distribution de la monnaie électronique. En application de l’article L. 523-1 du Code monétaire et financier, l’agent doit fournir à titre de profession habituelle de services de paiement dans la limite autorisée par l’agrément du ou des établissements de paiement ou des établissements de monnaie électronique mandants. L’agent peut recevoir mandat de plusieurs prestataires de services de paiement. Ce mandat a deux conséquences majeures sur la relation mandant/mandataire : d’une part, ce dernier est soumis aux articles 11-7 et 37-2 du Règlement 97-02 ; d’autre part, le contrat d’agent n’entraîne aucune délégation de la responsabilité du prestataire des services de paiement.
…et les distributeurs de monnaie électronique
Le distributeur quant à lui exerce, dans les limites de l’agrément du mandant, les services d'une ou de plusieurs personnes en vue de distribuer, pour leur compte, de la monnaie électronique. Dans le cadre de son mandat, le distributeur peut effectuer la mise en circulation, le rechargement, ainsi que le remboursement de monnaie électronique. L’article L. 525-8 du même code précise que les distributeurs sont assimilés à des personnes employées par les établissements de monnaie électronique.
Ces deux statuts permettent à certaines sociétés de se mettre en conformité, tout en bénéficiant de la réglementation plus souple. En revanche, ces intermédiaires prennent le risque de perdre leur liberté en utilisant l’agrément d’un établissement qui leur fixe ses propres règles de fonctionnement et de gestion des risques.
Une demande solide et fondée
L’exercice de services de paiement ou l’émission et gestion de la monnaie électronique est réservée aux entreprises bénéficiant d’un agrément et soumis à une surveillance particulière de l’Autorité de tutelle. Les dirigeants devront rencontrer l’Autorité de tutelle pour démontrer une connaissance du secteur des paiements ainsi que la solidité de leur demande. Puis constituer un dossier clair et complet de demande d’agrément d’établissement de paiement ou de monnaie électronique. Un exercice de longue haleine.
L’obligation permanente de conformité
Pour les personnes ayant obtenu l’agrément, il convient ensuite de maintenir les exigences évoquées dans les douze points précités et notamment d’assurer les obligations de reporting réglementaire (SURFI, Rapport annuel de contrôle interne, etc.).
La supervision de l’Autorité de régulation passe par une procédure de contrôle sur pièce et sur place de l’établissement ou de son intermédiaire. Dans le cas où elle considère qu’une obligation n’a pas été respectée, elle établit les recommandations par des mesures de police administrative. Dans les cas les plus graves, le dossier est transmis à la Commission des sanctions. L’établissement est alors passible de sanctions tels qu’un avertissement, un blâme, des sanctions pécuniaires, une interdiction faite aux dirigeants d’exercer limitée dans le temps et qui peuvent aller jusqu’à une radiation.
La société doit se préoccuper de façon permanente de la conformité de ses activités. C’est un effort qu’il faut réaliser pour l’obtention de son agrément mais qu’il faut aussi maintenir dans la durée.
Le cadre d’une saine concurrence
Bien que le législateur européen puis national tente de prendre de plus en plus en compte le particularisme de chaque secteur d’activité, les exigences demandées aux nouveaux acteurs du paiement sont fortes. Le législateur est constamment en recherche d’un équilibre dans sa volonté de favoriser la concurrence sur le marché des paiements et maintenir une protection du consommateur qui bénéficie ainsi de tarifs plus attractifs.
La DSP qui avait pour but d’augmenter la concurrence dans la fourniture de service de paiement a eu aussi comme effet de permettre aux autorités de régulation d’intégrer progressivement certains acteurs dans le cadre réglementaire, alors que ces derniers agissaient en zone « grise » ou « noire ». En effet, certains d’entre eux agissaient en toute bonne foi sans savoir que leurs activités étaient réglementées. En ce sens, la DSP et la DME 2 ont permis de poser le cadre d’une saine concurrence. Cependant, l’enjeu est aussi de poser des règles qui sont justes pour chacun et adapté à l’environnement économique et technique. La réglementation doit permettre non seulement, l’essor de nouveaux acteurs en appliquant des règles graduées en fonction du poids économique et des risques afférents, mais aussi le maintien de la compétitivité des acteurs traditionnels qui ne doivent pas subir de fait, la conséquence de leur rôle primordial dans la bonne marche du système financier. Ainsi, l’assouplissement maîtrisé doit être envisagé dans tous ces aspects.
Le cadre réglementaire posé récemment sera complété par la DSP 2. Proposée par la Commission européenne le 24 juillet 2013, la DSP 2 abrogerait la DSP 1. Ce texte introduirait des nouveaux acteurs et services et devrait rétrécir le champ de certaines exemptions existantes. Cette proposition suscite déjà de vives discussions et des amendements ont déjà été proposés pour renforcer ou demander la suppression des acquis de certains acteurs. On le sait, la DSP 2 n’est qu’une étape supplémentaire dans la construction du cadre juridique des paiements. Il est toujours question de la fusion des notions de services de paiement et d’émission de monnaie électronique, découlant d’une similitude des régimes applicables aux établissements de paiement et aux établissements de monnaie électronique, mais cette étape importante devra sans doute encore attendre. Le recul dont avait besoin la Commission européenne n’a pas été
En tout état de cause, les acteurs en place, au même titre que les start-up, doivent se montrer attentifs à l’évolution de la réglementation : malgré sa complexité, le secteur de nouveaux moyens de paiement réserve bien des opportunités.
