Quelle frontière tracer entre un pays « profinance » et un paradis fiscal ou réglementaire ?
Les grands pays de l’Union européenne ont tous l’ambition de développer leur industrie financière, dans ses différents métiers, comme une des activités économiques contribuant à leur croissance, leur richesse, l’emploi, et globalement leur attractivité. Ces grands centres financiers, dont l’importance se mesure en termes de volumétrie, de dimension des marchés, de densité des acteurs (émetteurs, investisseurs, intermédiaires financiers, banques, compagnies d’assurances, gestionnaires d’actifs, courtiers), se localisent le plus souvent dans les capitales des États. Il s’agit principalement de Londres, Paris, Francfort et, dans une moindre mesure, d’Amsterdam, Madrid, ou Rome, sans oublier la Suisse, qui présente la particularité d’avoir une Place financière éclatée entre Zürich et Genève. Beaucoup d’États se sont d’ailleurs dotés d’une structure dédiée à la promotion de leur Place financière. Londres dispose, avec la City of London, d’une organisation spécifique depuis plus d’un siècle, mais c’est le cas aussi à Francfort, ou à Paris avec Paris Europlace.
Parallèlement, on trouve en Europe une quinzaine de centres financiers souvent qualifiés d’offshore. Leur particularité est de chercher à attirer principalement des non-résidents. Parmi ces centres financiers offshore figurent en premier lieu certaines places qui appartiennent déjà la première catégorie, comme Londres ou la Suisse, qui ont toujours eu cet objectif de drainer des non-résidents ; s’y ajoutent des pays de moindre importance économique, à savoir le Luxembourg, l’Autriche et l’Irlande, et enfin des territoires, plus que des États, dans la mesure où leur substrat économique est souvent très modeste : Andorre, Gibraltar, Jersey, Guernesey, San Marin, le Lichtenstein, Malte ou encore Monaco. Certains de ces territoires sont liés institutionnellement à d’autres pays européens, comme Monaco avec la France, Andorre avec le système éco-princier entre la France et l’Espagne, Gibraltar, Jersey et Guernesey qui ont une relation particulière avec la Grande-Bretagne.
Les centres financiers offshore en Europe recouvrent donc des places financières importantes, d’autres de taille moyenne ou davantage assimilables à de petits espaces économiques et politiques, ne disposant pas toujours de la souveraineté pleine et entière d’un État. Ce groupe disparate, jusqu’à une date récente, présentait deux caractéristiques communes.
La première est d’offrir une fiscalité soit inexistante, soit très réduite, pour les non-résidents. La Suisse, par exemple, a une fiscalité comparable à celle de ses voisins pour ses résidents, mais elle propose des comptes courants, des comptes titres, une propriété immobilière avec une fiscalité très faible, voire nulle, pour les non-résidents.
La seconde caractéristique, et sans doute la plus importante, était jusqu’à récemment, la garantie donnée aux non-résidents d’un secret bancaire absolu, qui conduisait ces États et territoires à refuser l’échange d’informations avec d’autres pays, y compris partenaires de l’UE.
C’était pour beaucoup de ces centres financiers les deux principaux piliers d’attractivité pour les non-résidents : une fiscalité allégée et un secret bancaire qui les mettaient à l’abri du paiement de l’impôt dans leur pays d’origine.
S’y ajoute parfois une réglementation embryonnaire, peu exigeante, plus particulièrement pour les intermédiaires financiers. Ce n’est pas le cas partout. Certains des centres financiers qui pratiquaient l’attractivité fiscale à l’abri du secret bancaire ont, en revanche, un dispositif de régulation et de supervision des acteurs de la finance, que l’on peut qualifier de sérieux, comme le Royaume-Uni, la Suisse, le Luxembourg, l’Autriche, l’Irlande, mais aussi un territoire comme Monaco, où s’applique en fait le système français de contrôle et de régulation des banques, ainsi que de lutte antiblanchiment.
Ce paysage a néanmoins beaucoup évolué au cours de ces dernières années…
Nous sommes en effet entrés dans une période de grande transformation, marquée par la levée du secret bancaire. Tous ces pays et territoires, sans exception, acceptent dorénavant le principe de l’échange automatique d’informations avec les pays tiers, dans le cadre de la coopération internationale promue par le G20, l’UE et l’OCDE, afin de lutter contre la fraude et l’évasion fiscale. Par exemple, Monaco acceptait l’échange d’informations avec la France depuis longtemps, mais se refusait à renégocier la convention fiscale avec l’Italie en raison du nombre non négligeable d’investisseurs italiens fortunés ayant placé leur argent dans la Principauté. C’est désormais chose faite : Monaco s’est rallié fin 2014 à la règle d’échange d’informations avec l’Italie. Cet argument majeur d’attractivité pour ces pays est en train de disparaître, et le processus est engagé de manière irréversible même si des délais ont été négociés, comme pour la Suisse, où la levée du secret bancaire sera effective à fin 2017. Tous les investisseurs, les épargnants en Europe, vont se trouver soumis à l’impôt dans leur pays de résidence, quel que soit l’endroit en Europe où ils placent leurs capitaux. Car un autre acquis irréversible du marché unique est d’organiser la libre circulation des capitaux : un résident allemand, italien, français pourra continuer à ouvrir des comptes, confier ses actifs financiers à gérer, acheter de la propriété immobilière partout en Europe.
Quel est l’impact de ces changements sur l’activité de ces places financières offshore ?
Le choc va être différent, entre les centres financiers offshore européens disposant d’une expertise solide et de compétences dans les métiers de la finance ainsi que d’un système de régulation et de supervision bien établi, et ceux qui n’en sont pas là.
Dans le premier cas, la disparition du secret bancaire réduit l’attractivité des pays, mais ceux-ci auront la capacité de gérer cet impact, parce que leurs professionnels reconnus dans la banque, l’assurance, la gestion d’actifs ou les activités de marché de capitaux, leurs infrastructures, leurs outils de régulation leur permettront demain de continuer à jouer un rôle dans la compétition internationale du secteur financier. Je range dans cette catégorie Londres, bien sûr, la Suisse, qui a une tradition ancienne dans le private banking et la gestion de fortune, le Luxembourg, l’Irlande, l’Autriche et certains centres de moindre importance comme Monaco.
Même dans ce premier groupe de pays, le choc ne sera pas partout d’égale ampleur : le pays le plus vulnérable dans cette liste est probablement le Luxembourg, dont le secteur financier est hypertrophié ; le rapport entre le total de bilan des banques et le produit national brut dans ce pays est de loin le plus élevé en Europe et sans doute au plan mondial. Pour le Luxembourg, l’enjeu est lourd en termes d’activité économique et d’emploi. Ce n’est pas le cas des autres pays, même en Suisse, où la finance est une activité certes importante mais qui n’occupe pas la place dominante qu’elle a au Luxembourg. La Suisse a gardé une tradition industrielle dans les secteurs de l’horlogerie, la mécanique de précision ou encore la pharmacie. Le Royaume-Uni, même si la finance y pèse lourd, garde une activité économique diversifiée, industrielle et de services. Même Monaco n’a pas une mono-industrie de la finance et a développé d’autres activités, à commencer par le tourisme ou l’industrie nautique. L’Irlande a réussi, il est vrai grâce à une fiscalité attractive, à développer une valeur ajoutée dans le monde du numérique et accueille volontiers des centres informatiques ou des directions logistiques.
À l’exception du cas particulier du Luxembourg, ces pays auront une réelle capacité à gérer cette grande transformation parce qu’ils ont, d’une part, une industrie financière dont la compétence est reconnue et, d’autre part, des débouchés économiques alternatifs possibles.
En outre, en Suisse mais aussi à Monaco, certains professionnels reconnaissent que la perte d’attractivité fiscale vis-à-vis des non-résidents peut être d’une certaine façon contrebalancée par un gain en termes de réputation et de sécurité. Être assimilé de manière systématique à la notion de paradis fiscal, dont la réussite semble uniquement liée à l’usage critiquable et contraire à l’esprit de la coopération internationale du secret bancaire, impacte de façon négative l’image du pays et sa réputation.
En revanche, les autres centres offshore, en particulier les micro-territoires, n’ont guère d’autre activité économique possible que la finance ; et la plupart d’entre eux n’ont pas non plus un avantage comparatif ou une expertise dans les métiers de la finance. Le choc risque d’être plus fort, car la capacité de reconversion de leur économie, notamment en termes d’emplois, est plus faible. Cela ne représente pas pour autant des enjeux systémiques pour l’économie européenne et mondiale, mais la Commission européenne envisage le fait que ces États auront peut-être besoin d’un soutien de leurs partenaires.
Les perspectives semblent donc très mitigées pour le Luxembourg…
Il faut relativiser : le Luxembourg a déjà vécu un choc au moins aussi important lorsque l’industrie sidérurgique a pratiquement disparu, il y a vingt ou trente ans, alors que le Grand-Duché était un grand pays en Europe, voir sur le plan international, pour toute la filière métallurgique. Il a finalement bien géré cette transformation. Aujourd’hui, il mène d’ores et déjà une véritable politique pour attirer sur son territoire des créateurs d’entreprises et des entrepreneurs européens innovants. Le Grand-Duc est lui-même très engagé sur ce terrain.
D’autres évolutions risquant d’impacter ces places financières sont-elles à prévoir ?
Deux questions restent inscrites à l’agenda 2015.
La première porte sur les structures opaques : trusts, fiducies, sociétés écrans, shell companies, qui constituent encore un obstacle dans le processus d’échange automatique d’informations entre pays. Des investisseurs peuvent continuer à dissimuler leur identité dans ces structures. Mais cela risque de ne pas continuer très longtemps. Les grands pays, à commencer par les États-Unis mais aussi les pays européens, qui veulent aller au bout de la logique de la coopération internationale pour la levée du secret bancaire, vont nécessairement s’y intéresser. Notre association Transparency International a proposé très simplement d’instaurer l’équivalent de ce qui existe pour les sociétés commerciales, c’est-à-dire un registre sur lequel seraient déclarés les bénéficiaires effectifs de ces trusts ou fiducies. Ce registre serait mis à la disposition des pays tiers, voire même du public, comme nous l’avons recommandé et comme cela se pratique pour le registre du commerce. Le trust peut être localisé au Luxembourg ou à Jersey, mais les personnes qui en sont les actionnaires seront connues. Cette question est aujourd’hui sur l’agenda du G20, de l’OCDE et des autorités européennes.
Le deuxième point, qui fait l’objet de nombreux débats ces derniers temps, est celui de l’optimisation fiscale, ou dans le langage de l’OCDE, les pratiques fiscales agressives de certaines entreprises multinationales qui utilisent les différences de régime fiscal en Europe et ailleurs, pour localiser l’essentiel de leurs profits dans les États où l’impôt est très faible, par exemple l’Irlande en Europe. Ainsi, selon les enquêtes du congrès américain et du parlement britannique, le taux d’imposition consolidé au niveau mondial d’Apple, qui est l’entreprise qui a les bénéfices les plus élevés dans le monde, est de 3,3 % ! Alors que l’impôt moyen sur les sociétés dans les grands pays européens est environ de 25 %. C’est une situation vraiment contestable que les grands États n’acceptent plus. La Commission européenne vient donc de présenter un projet de directive sur les rulings fiscaux, c’est-à-dire les agréments que donne l’administration fiscale d’un pays à une société étrangère en contrepartie de sa venue dans le pays. Cet agrément lui consent alors un régime fiscal dérogatoire et exceptionnellement favorable. Le Luxembourg a pratiqué cela sur une grande échelle, mais les autres pays souhaitent a minima être informés de ces agréments fiscaux pour leur permettre de corriger les dérives. Ce deuxième sujet de l’optimisation fiscale est sur l’agenda des grandes réunions internationales du G20, du G8, du FMI ou encore de l’OCDE et fera certainement l’objet d’initiatives en 2015, de manière à limiter ou réduire les possibilités d’alléger, parfois dans des proportions considérables, la charge de l’impôt.
Cette volonté politique sera-t-elle suffisante pour déclencher de véritables décisions ?
On avance sur ces sujets quand une volonté commune des États-Unis et de l’UE se manifeste, sans qu’il y ait de blocage des grands pays émergents. Ainsi, le président des États-Unis et les autorités européennes étaient d’accord pour promouvoir l’échange automatique d’informations entre pays en matière fiscale, mais dans un premier temps, cette volonté s’est heurtée à l’opposition de la Russie, de la Chine, de l’Inde et du Brésil pour des raisons diverses. Ces grands pays émergents ont finalement compris l’intérêt considérable qu’ils avaient à ce que la coopération internationale fonctionne dans ce domaine : pensez aux centaines de milliards de dollars placés par des Chinois fortunés en dehors de leur pays et qui échappent à tout impôt ! À partir du moment où ces grands pays ont décidé de ne plus accepter cette situation, compte tenu du manque à gagner pour eux, le consensus s’est rapidement formé au niveau du G20. Ensuite, les pays qui gardaient un intérêt dans ce système, n’ont pas pu résister à l’action convergente des États-Unis, de l’UE et des pays émergents. Cela s’est passé dans les dix dernières années alors que le sujet était sur la table depuis 40 ans ! Mais il faut reconnaître que la crise financière y a beaucoup aidé.
