La nature de la Commission des sanctions et les garanties reconnues au contrôlé à l’occasion d’un contrôle sur place

Il y avait quelques mois que la Commission des sanctions de l’ACP, devenue ACPR, n’avait pas rendu de décision [1] . C’est désormais chose faite avec cette décision du 25 novembre 2013, particulièrement riche d’enseignements pour le droit de la régulation bancaire.

En l’espèce, la Caisse d’Épargne et de Prévoyance du Languedoc-Roussillon (CELR) était poursuivie devant la Commission des sanctions de l’ACPR en raison de multiples manquements. Ceux-ci concernaient notamment le dispositif de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme (LCB-FT), mais aussi le respect de l’obligation de déclarer à Tracfin certaines sommes et opérations suspectes et, à tout le moins, d’effectuer un examen renforcé, ou encore le dispositif de contrôle permanent en matière de LCB-FT. Or, la gravité des manquements constatés justifie, pour la Commission des sanctions, l’engagement de la responsabilité disciplinaire de l’établissement et le prononcé d’un blâme et d’une sanction pécuniaire d’un million d’euros. En outre, le préjudice résultant d’une publication nominative de la décision ne lui paraissant pas disproportionné par rapport aux manquements réprimés, la Commission des sanctions refuse de faire droit à la demande d’anonymisation de la décision.

Toutefois, les principaux apports de cette dernière ne concernent pas les manquements relevés, mais plutôt la nature de la Commission des sanctions au sens du droit de l’Union européenne et les garanties reconnues au contrôlé à l’occasion d’un contrôle sur place, mais également postérieurement à celui-ci.

La nature de la Commission des sanctions de l’ACPR au sens du droit de l’UE

La Commission des sanctions était amenée, pour la première fois, à se prononcer sur une demande de renvoi préjudiciel en interprétation à la Cour de justice de l’Union européenne. Le mécanisme du renvoi préjudiciel, prévu à l’article 267 TFUE [2] , permet à une juridiction nationale de saisir la Cour de justice d’une question d’interprétation ou d’appréciation de validité du droit de l’Union européenne.

La notion de juridiction au sens de l’article 267 TFUE, qui est une notion autonome propre au droit de l’ Union [3] , repose sur un ensemble d’éléments tels que « l’origine légale de l’organe, sa permanence, le caractère obligatoire de sa juridiction, la nature contradictoire de la procédure, l’application, par l’organe, des règles de droit, ainsi que son indépendance »[4]. La Commission des sanctions, instituée par l’ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010 portant fusion des autorités d’agrément et de contrôle de la banque et de l’assurance qui a créé l’Autorité de contrôle prudentiel, est seule compétente pour statuer sur les manquements disciplinaires reprochés aux organismes assujettis au contrôle de l’ACPR au terme d’une procédure contradictoire. Elle applique des règles de droit et bénéficie d’une indépendance statutaire garantie par la loi tant à l’égard du gouvernement – en qualité d’organe d’une autorité administrative indépendante – que du collège de supervision qui exerce les fonctions de poursuite. Il en résulte, pour la décision étudiée, que la Commission des sanctions est susceptible d’être qualifiée de juridiction au sens de l’article 267 TFUE bien qu’elle n’ait pas cette qualité en droit interne comme le rappelle à juste titre la décision commentée [5] . En effet, la Cour de justice, qui s’affranchit des qualifications nationales, considère qu’un organe dépourvu de caractère juridictionnel en droit interne peut être reconnu comme juridiction pour les besoins de la procédure de renvoi préjudiciel.

Mais la qualification de juridiction au sens de l’article 267 TFUE ne signifie pas que la Commission des sanctions a l’obligation de surseoir à statuer et de renvoyer à la Cour de justice toute question préjudicielle en interprétation soulevée devant elle. Seules les juridictions dont les décisions ne sont pas susceptibles d’un recours juridictionnel de droit interne ont l’obligation de saisir la Cour d’une telle demande, les autres juridictions en ayant simplement la faculté. La Commission des sanctions, dont les décisions peuvent faire l’objet d’un recours de pleine juridiction devant le Conseil d’État [6] , estime donc, avec raison, qu’elle n’est « en tout état de cause pas tenue de transmettre à la CJUE la question préjudicielle présentée par la CELR ».

Garanties reconnues au contrôlé à l’occasion d’un contrôle sur place

À l’appui de sa demande de renvoi préjudiciel en interprétation, la CELR soutenait que les articles 7 et 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, relatifs respectivement au respect de la vie privée et familiale et au droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal, lus à la lumière des articles 6 § 3 et 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales [7] , qui protègent les mêmes droits, impliquent, lors d’enquêtes menées au « domicile » de la personne concernée par une autorité administrative dotée de pouvoirs d’investigation contraignants et de pouvoirs de sanction, que celle-ci soit informée de la faculté dont elle dispose de se faire assister d’un conseil et de son droit à garder le silence afin de ne pas s’auto-incriminer et de pouvoir ainsi bénéficier de façon effective de son droit à un procès équitable.

Mais la Commission des sanctions, qui refuse de transmettre à la Cour de justice la question préjudicielle soulevée par la CELR au motif qu’il n’y a pas de difficulté d’interprétation du droit de l’Union, estime que les contrôles sur place effectués par les services de l’ACPR ne sont pas soumis aux exigences du procès équitable. Elle rappelle la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme selon laquelle le fait d’assujettir aux garanties du procès équitable énoncées à l’article 6 de la Convention, une enquête administrative préparatoire, visant seulement à établir et consigner les faits susceptibles de servir de base à une action répressive ultérieure devant d’autres autorités compétentes, gênerait indûment en pratique la réglementation efficace, dans l’intérêt public, d’activités financières et commerciales complexes [8] . La Commission s’appuie également sur la jurisprudence du Conseil d’État qui a jugé, s’agissant de l’Autorité des marchés financiers, que le principe des droits de la défense, rappelé à l’article 6 § 1 de la Convention « s’applique seulement à la procédure de sanction ouverte par la notification de griefs par le collège […] et par la saisine de la Commission des sanctions, et non à la phase préalable des enquêtes réalisées par les agents ; que cependant […] les enquêtes réalisées […] doivent se réaliser dans des conditions garantissant qu’il ne soit pas porté une atteinte irrémédiable aux droits de la défense des personnes auxquelles des griefs sont ensuite notifiés » [9] . S’il appartient, par conséquent, à la Commission des sanctions de « s’assurer que le contrôle préalable à sa saisine a été réalisé dans des conditions garantissant qu’il n’ait pas été porté une atteinte irrémédiable aux droits de la défense des personnes auxquelles des griefs ont ensuite été notifiés », les exceptions de procédure soulevées par la CELR sont écartées en l’absence de telles atteintes.

Respect du contradictoire postérieurement au contrôle sur place

La CELR soutenait en outre que ses droits fondamentaux, notamment les droits de la défense et le droit à un procès équitable, avaient été méconnus au cours de la phase de contrôle ayant débouché sur l’ouverture de la procédure disciplinaire en question. Elle invoquait plus particulièrement le non-respect sur plusieurs points de la Charte de l’ACP d’avril 2010 publiée le 22 juillet 2010 relative à la conduite d’une mission de contrôle sur place dans le secteur de la banque, des services de paiement et des services d’investissement. Était ainsi critiquée par la banque, la non-transmission au secrétariat général et au collège de sa réponse à la « vue d’ensemble » du rapport d’inspection.

Rappelons l’état du droit en la matière. Aux termes de l’article L. 612-27, alinéa 1, du Code monétaire et financier : « En cas de contrôle sur place, un rapport est établi. Le projet de rapport est porté à la connaissance des dirigeants de la personne contrôlée, qui peuvent faire part de leurs observations, dont il est fait état dans le rapport définitif. » Mais qu’advient-il si cette manifestation du contradictoire, que l’on rencontre également avec l’AMF [10] , n’a pas été scrupuleusement respectée par le régulateur ? Est-il possible, pour la Commission des sanctions, de prononcer la nullité du rapport d’enquête et de la notification de griefs ?

La Commission rappelle à nouveau, pour répondre à cette interrogation, qu’il lui appartient seulement de s’assurer que le contrôle préalable à sa saisine « a été réalisé dans des conditions garantissant qu’il n’ait pas été porté une atteinte irrémédiable aux droits de la défense » des intéressés. À défaut d’une telle atteinte, les exceptions de procédure soulevées par la CELR « ne peuvent qu’être écartées ».

Or, après avoir logiquement souligné que la Charte de conduite en question n’est qu’un document à vocation purement informative dont la méconnaissance n’est pas de nature à entacher le contrôle d’irrégularité, la Commission des sanctions déclare que la non-transmission de la réponse à la vue d’ensemble ne peut constituer une atteinte irrémédiable aux droits de la défense, « dès lors que les griefs ne reposent pas sur cette synthèse introductive au rapport et que l’établissement a été mis, au cours de l’instruction contradictoire devant la Commission, à même de présenter ses observations sur les faits qui lui sont reprochés ». Ce respect du contradictoire a posteriori est donc de nature à « purger » les manquements antérieurs sur ce point. En revanche, la Commission estime qu’il ne lui appartient pas de s’interroger sur ce qu’aurait pu être la décision du secrétariat général puis de la formation du collège de l’ACP s’ils avaient disposé d’informations différentes de celles qui leur ont été communiquées, mais seulement de statuer sur les griefs dont elle est saisie.

Pour conclure, nous voici en présence d’une décision complétant utilement le droit positif applicable en la matière. Elle témoigne, entre autres, du fait que les évolutions jurisprudentielles concernant l’AMF présentent également un certain intérêt pour l’ACPR. Il est vrai que ces deux régulateurs font l’objet d’un encadrement juridique volontairement assez proche [11] .

1 ACP, 3 juillet 2013, n° 2012-09, Crédit Lyonnais : LEDB sept. 2013, p. 7, n° 118, obs. J. Lasserre Capdeville. Cette décision concernait le droit au compte.  

2 Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.  

3 CJCE 30 mars 1993, Corbiau, aff. C-24/92 : Rec. p. I-1277, pt 15. CJCE 31 mai 2005, Syfait, aff. C-53/03 : Rec. p. I-4609. 4 CJCE 17 septembre 1997, Dorsch Consult, aff. C-54/96 : Rec. p. I-4961, pt 23. 5 CE 30 janvier 2013, CCMT, n° 347357, cons. 2 et 19. 6 C. mon. fin., art. L. 612-16, IV. 7 L’article 52 § 3 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne prévoit que les droits reconnus par la Charte correspondant à des droits garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ont le même sens et la même portée que ceux que leur confère la Convention. 8 CEDH 21 septembre 1994, Fayed c/ Royaume-Uni, § 62. CEDH 17 décembre 1996, Saunders c/ Royaume-Uni, § 67. 9 CE 15 mai 2013, Alternative Leaders France, n° 356054 : Bull. Joly Bourse sept. 2013, p. 409, note I. Riassetto. – Dans le même sens, CE 12 juin 2013, Société générale et autres, n° 327980. - V. également s’agissant de la Commission bancaire : CE 25 juillet 2007, Société Dubus SA, n° 266735 : Banque et droit 2007, n° 116, p. 26, obs. Th. Bonneau. 10 Aux termes de l’article 143-5 du Règlement général de l’AMF : « Tout rapport établi au terme d'un contrôle est communiqué à l'entité ou la personne morale contrôlée. […] L'entité ou la personne morale à laquelle le rapport a été transmis est invitée à faire part au secrétaire général de l'AMF de ses observations dans un délai qui ne peut être inférieur à dix jours. Les observations sont transmises au collège lorsque celui-ci examine le rapport en application du I de l'article L. 621-15 du Code monétaire et financier ». 11 J. Lasserre Capdeville, « La convergence du droit régissant l’Autorité des marchés financiers et l’Autorité de contrôle prudentiel », RD banc. fin. 2011, n° 4, dossier, n° 20, p. 57.