Michel Bilger: « Bâle IV peut être transposé de différentes façons »

Quel sera l’impact de la finalisation de Bâle III (accord du 7 décembre 2017, surnommé « Bâle IV » par l’industrie) sur les banques européennes ?

Les banques européennes vont lourdement pâtir de ce texte, tandis que les banques américaines pourront éviter d’en souffrir. C’est la conclusion que je tire des chiffres qui ont enfin été dévoilés en mars 2019 par le Comité de Bâle [1] et que nous réclamions déjà bien avant l’accord de décembre 2017. Ces chiffres montrent l’impact de Bâle IV par zones géographiques et révèlent que ces nouvelles règles prudentielles soulèvent un problème de fair level playing field : l’output floor aura un impact négatif très important sur les banques européennes, alors qu’il apparaît insignifiant pour les banques américaines. Et la raison de ce déséquilibre paraît résider dans la différence structurelle entre l’Europe et les États-Unis du point de vue de leurs marchés bancaires respectifs.

Pouvez-vous décrire le mécanisme qui met en évidence cette hypothèse selon laquelle la différence entre les marchés européen et américain expliquerait la différence d’impact de Bâle IV ?

Prenons l’exemple d’un risque évalué à 100 en pondération avec la méthode standard et à 60 avec un modèle interne. Selon Bâle IV, la pondération de ce risque ne devrait pas être inférieure à 72,5. Le différentiel de 12,5 (entre 60 et 72,5) correspondant à l’impact de l’output floor peut être assimilé à une sorte de taxe arbitraire sur les modèles internes, car cet ajout en capital est sans lien avec le niveau de risque. Dans cette façon simple de décrire le mécanisme, il nous faut toutefois souligner que, plus une banque utilise les méthodes standard, moins elle est impactée par l’output floor [2] .

Toutes les activités bancaires ne sont pas égales devant l’output floor. Par exemple, certains actifs, comme les prêts immobiliers résidentiels, sont tout particulièrement pénalisés en termes d’output floor. On constate sur cette classe d’actifs que les mesures des méthodes standard établies sur une sorte de moyenne mondiale s’avèrent bien trop conservatrices eu égard aux risques et aux taux de pertes européens et surtout français. Or les banques européennes doivent garder à leurs bilans quasiment tous ces prêts qu’elles octroient, alors que les banques américaines peuvent titriser l’essentiel des prêts immobiliers qu’elles accordent auprès des agences fédérales Freddie Mac et Fannie Mae. Les banques américaines sortent ainsi de leurs bilans ces actifs pénalisants, ce qui leur permet de passer en dessous du niveau de déclenchement de l’output floor et donc d’échapper à ses effets très pénalisants, comme nous l’indiquent les données du Comité de Bâle.

Pire encore : l’output floor étant déterminé au niveau global, il sera calculé sur la masse agrégée des actifs et prêts octroyés par les banques américaines dans le monde. Les banques américaines pourront bénéficier de cet avantage concurrentiel pour tout type de prêt qu’elles octroieront, y compris en Europe. Une vente de prêts immobiliers à Freddie Mac et Fannie Mae aux États-Unis permettra de libérer les banques américaines de cette taxe sur le capital liée à l’output floor pour leurs opérations avec les entreprises et les clients particuliers en Europe. Ainsi, un crédit immobilier octroyé à un Européen coûtera moins cher, en exigences de capital, à un prêteur américain par rapport à un prêteur européen. Les banques américaines pourront concurrencer encore plus les banques européennes.

Si cette interprétation liée à la différence structurelle entre les marchés (américain d’une part et européen d’autre part) est confirmée par la Commission européenne – les associations professionnelles bancaires lui demandent de mener une telle étude avant juin 2020 et la sortie de sa proposition de transposition – les conséquences seraient énormes : les ratios CET1 des banques européennes chuteraient de manière significative lors de l'entrée en vigueur de Bâle IV et cette situation de désavantage concurrentiel perdurerait sur les nouveaux crédits. Cela aura inévitablement un impact sur les clients (l’output floor affecte particulièrement la banque de détail) et les banques européennes pourraient chercher à rééquilibrer la situation en prenant des actifs plus risqués, au détriment de la stabilité financière.

L’EBA a bien relevé que la finalisation de Bâle III allait occasionner un important surcroît de fonds propres pour les banques européennes (135 milliards). Êtes-vous satisfait de ce calcul ?

Il est difficile de savoir si ce calcul est juste, car l’EBA n’a pas rendu public ses chiffres de départ. Les 135 milliards sont par ailleurs calculés a minima, sans maintien des buffers [3] que les banques ont actuellement au-dessus des seuils. Et surtout le mandat de l’EBA était d’étudier uniquement l’Europe. Je regrette que la Commission ne lui ai pas demandé de comparaison avec les États-Unis car le facteur concurrentiel doit être étudié.

Quel serait l’impact d’un surcroît de fonds propres sur les banques européennes dont la faible rentabilité est devenue un point d’attention pour le superviseur ?

Les marges des banques européennes sont moins importantes que celles des banques américaines, notamment en raison du niveau des taux en zone euro. Leur rentabilité est faible en effet et un surcroît de capitaux aggraverait la situation en poussant le ROE (Return On Equity) à la baisse, et donc pèserait sur des valorisations déjà faibles.

Mais maintenant, l’accord de Bâle IV est signé ; n’est-il pas trop tard pour faire évoluer la règle ?

La publication en mars dernier, c’est-à-dire après la signature de l’accord, de l’impact de Bâle IV par zone géographique, calculé par le Comité de Bâle, constitue un élément nouveau qui rend les banques européennes légitimes à protester. Et il est encore temps ; Bâle IV peut être transposé de différentes façons. Nous allons faire valoir nos arguments auprès de la Commission européenne, des députés européens et des États membres. Notamment, la Commission européenne se doit légalement de comprendre l'impact de la réforme sur l'industrie de l'Union européenne, et donc de la stabilité financière, au regard des conséquences en termes de fonds propres requis également pour les établissements de crédit des pays tiers. Ceci est nécessaire pour faire face aux conséquences non voulues (les fameuses « unintended consequences ») et pour préserver la compétitivité du secteur bancaire de l'UE.

Quel type d’ajustement espérez-vous ?

Le principe de l’output floor lui-même n’est pas remis en cause. Nous savons qu’en décembre 2017, la France a résisté jusqu’au bout, in fine seule, contre cet output floor et que ce dispositif nous a été imposé. Une réglementation équilibrée sur le plan international doit cependant avant tout respecter le principe unanimement reconnu « même risque, même pondération d’emplois pondérés ». Ce ne sera pas le cas avec Bâle IV ! Il convient donc d’en limiter fortement l’impact. Déjà, l’accord politique incluait une application au seul niveau de consolidation le plus élevé. Et surtout des solutions techniques de type backstop ou carve-out [4] de l’immobilier résidentiel sont proposées par la profession. À tout le moins, l’output floor pourrait être fixé à 60 % en Europe dans un premier temps (tout en gardant la cible de 72,5 %) pour observer l’impact de cette mesure sur les banques européennes et américaines.

À défaut de ces mesures, les banques européennes subiront l’impact très lourd et injuste de cet output floor alors que les banques américaines pourront très largement s’en exonérer. L’enjeu représente des centaines de milliards d’euros et cela touchera tout particulièrement la banque de détail, donc in fine sa clientèle.

Si les banques européennes obtiennent un ajustement, cela pourrait être analysé, par les investisseurs, comme un régime de faveur au profit des banques européennes !

Un travail de pédagogie sera nécessaire pour expliquer en quoi les banques européennes opèrent différemment des banques américaines et veulent simplement ne pas être pénalisées. Cela n’a rien à voir avec un régime de faveur.

Les modèles internes des banques européennes ne sont-ils pas soupçonnés de minimiser le niveau de risque ?

Les modèles internes permettent d’obtenir la vraie mesure du risque ; ils sont agréés par les superviseurs et fondés sur des données historiques.

Les superviseurs nationaux ont été soupçonnés de connivence avec l’industrie bancaire…

Depuis la naissance de l’Union bancaire, la validation des nouveaux modèles internes se fait au niveau du SSM (Single Supervisory Mechanism). De plus, la BCE a produit l'analyse TRIM qui vise à revoir tous les anciens modèles internes, validés nationalement, et à harmoniser la validation au niveau européen. Il n’y a donc aucune raison de douter de la pertinence des modèles internes.

Il a été reproché aux banques européennes d’afficher des niveaux de pondération de risque plus faibles que ceux des banques américaines. Mais en réalité, cela n’avait rien à voir avec les modèles internes : cela était dû à des contraintes supplémentaires imposées aux banques américaines par leur superviseur national ; en effet, les chiffres de mars 2019 du Comité de Bâle montrent des pondérations semblables pour les risques mesurés par les modèles internes aux États-Unis et en Europe.