« Maintenir la direction centralisée et unifiée du Parti sur le travail financier »

La finance peut-elle entrer dans le périmètre de la souveraineté ? Alors que la question fait débat dans le contexte européen, elle a déjà été tranchée en Chine. « Maintenir la direction centralisée et unifiée du Parti sur le travail financier » : voici les termes employés par Xi Jinping à l’occasion de la dernière Conférence nationale du travail financier en date (juillet 2017) pour souligner la mainmise en dernière instance du pouvoir politique sur les institutions et les activités financières du pays ^[1] .

Vue de Chine, en effet, la finance est un ressort essentiel aussi bien de la sécurité du régime politique que du développement à marche forcée de l’économie. Il s’ensuit qu’elle est assujettie à des mécanismes de contrôle multiples qui touchent au cœur du secteur, sans commune mesure avec les paradigmes de régulation en vigueur dans les pays occidentaux. De fait, malgré des échanges avec l’extérieur qui ne cessent de croître, le système financier chinois reste largement un univers à part, opérant selon une logique hybride – mi-économique, mi-politique – qui n’a fait que s’accentuer ces quelques dernières années.

Un discours affiché de souveraineté financière

Depuis les débuts de la politique de « Réforme et Ouverture » en 1978, la finance chinoise est toujours demeurée l’un des secteurs de l’économie les plus sujets à l’interventionnisme des autorités. Cela n’a pas empêché des transformations majeures du système financier au fil des décennies, allant de la création de nouvelles banques commerciales dans les années 1980, à la renaissance des marchés boursiers à Shanghai et Shenzhen dans les années 1990, jusqu’à une croissance accélérée des marchés de capitaux depuis une dizaine d’années.

Mais si une trajectoire de libéralisation graduelle et prudente de la finance a pu se dessiner sur le temps long, il est tout aussi vrai que cette tendance a subi un coup de frein en 2015-2016, lorsqu’un krach de la Bourse de Shanghai en juin 2015 a été suivi par des fuites importantes de capitaux, conduisant à un ébranlement passager de la confiance dans le yuan. En réaction à la volatilité des marchés, le Politburo du Comité central du Parti communiste organise en avril 2017 une session d’étude sur les risques financiers, durant laquelle Xi Jinping déclare que « la sécurité financière est une composante importante de la sécurité nationale » et appelle à un renforcement de la direction du Parti sur l’ensemble du secteur ^[2] . Ces propos sont réitérés lors de la Conférence nationale du travail financier qui se tient à Pékin trois mois tard. Le Quotidien du Peuple, organe officiel du Comité central, en profite pour renchérir, affirmant que « pour bien s’acquitter du travail financier, il faut porter son regard sur la sécurité nationale dans son ensemble » ^[3] .

Depuis ce moment-là, la « sécurité financière » (jinrong anquan) et la prévention des « risques financiers » (jinrong fengxian) sont devenues les notes dominantes du discours politique chinois au sujet de la finance, éclipsant l’agenda de libéralisation financière que certains hauts cadres – tels que Zhou Xiaochuan, gouverneur de la banque centrale jusqu’en 2018 – s’étaient efforcés de promouvoir au tournant des années 2010. À titre d’exemple, l’élimination des contrôles de capitaux, maintes fois défendue par Zhou, a complètement disparu de l’ordre du jour à Pékin.

Une hégémonie de la puissance publique dans le système financier

Au-delà des déclarations d’intention des autorités, il faut prendre acte des nombreux facteurs qui entérinent l’ascendance du Parti-État vis-à-vis du secteur financier de façon concrète. Ces facteurs se déclinent sur plusieurs plans, allant des participations publiques dans les firmes financières à un cadre réglementaire contraignant, du recours fréquent aux instructions informelles au rôle sui generis du Parti communiste à l’intérieur du système financier ^[4] .

S’agissant de la propriété des institutions financières, il faut noter que les plus grandes banques du pays en termes d’actifs (Industrial and Commercial Bank of China, China Construction Bank, Agricultural Bank of China, Bank of China, Bank of Communications, etc.), les principaux groupes financiers diversifiés (CITIC Group, Everbright, Huarong, etc.) et deux des trois plus grandes compagnies d’assurance (China Life Insurance et People’s Insurance Company of China) ont tous en commun d’avoir un seul et même actionnaire principal : le gouvernement central chinois.

À ces participations publiques omniprésentes dans le capital des entreprises financières, s’ajoute un cadre de régulation autoritaire. La banque centrale tout d’abord – la Banque populaire de Chine (BPC) – n’a pas un statut indépendant, elle n’est qu’un organe de rang ministériel du gouvernement central, auprès duquel la loi l’oblige à faire valider ses décisions concernant l’émission monétaire, le taux de change et les taux d’intérêt. Parallèlement à la BPC, deux commissions subordonnées au gouvernement – la Commission de régulation de la banque et de l’assurance (CRBA) et la Commission de régulation des marchés financiers (CRMF) – ont pour mission de réguler le système financier. La CRMF en particulier exerce un contrôle étendu sur les infrastructures des marchés de capitaux, étant accessoirement l’institution mère des places boursières de Shanghai et Shenzhen.

Les interventions de la BPC, de la CRBA et de la CRMF auprès des institutions financières du pays manifestent une fréquence et une granularité qui peuvent sembler démesurées vues d’Europe. Une pratique très commune consiste à envoyer des instructions informelles ad hoc, parfois simplement orales, afin d’orienter les opérations des entreprises financières. Ces instructions sont désignées par l’expression window guidance (chuangkou zhidao), une allusion probable aux guichets des banques qui ont vocation à les exécuter. Ainsi la BPC exige régulièrement des banques commerciales qu’elles augmentent ou réduisent leurs prêts aux entreprises, au gré des circonstances macroéconomiques, leur imposant des seuils ou des plafonds officieux en ce sens ^[5] . Ces instructions peuvent aussi bien concerner des secteurs d’activité particuliers, conduisant, par exemple, à augmenter les prêts accordés à des entreprises porteuses de nouvelles technologies ^[6] , ou à restreindre le volume du crédit au sein du secteur immobilier afin de contenir la hausse du prix des logements ^[7] .

Le Parti communiste, une hiérarchie parallèle dans la finance

Il serait incomplet de ne pas mentionner un autre acteur incontournable de la finance chinoise, trop souvent laissé de côté dans les descriptions et les analyses : le Parti communiste chinois (PCC). Sans être toujours visible, le Parti exerce une influence diffuse sur les activités financières, se réservant de surcroît certaines prérogatives clés qui justifient sa fonction de direction (lingdao) vis-à-vis du système financier que lui attribue Xi Jinping.

Le Parti communiste ne prend pas l’aspect d’un centre décisionnaire unique. Bien au contraire, il se décline en autant de comités, branches, cellules, groupes et départements, implantés aussi bien dans la BPC, la CRBA et la CRMF que dans toutes les institutions financières publiques et privées du pays, d’une grande banque commerciale comme Industrial and Commercial Bank of China (ICBC) à une coopérative de crédit rurale, de la Bourse de Shanghai et à un grand assureur privé comme Ping An.

Au sein de ces institutions, l’autorité du Comité du Parti tend à l’emporter sur celle du Conseil d’administration pour toute décision à caractère stratégique. Par ailleurs les organes du PCC dans la finance ont tendance à se concentrer sur des domaines d’action bien précis, tels que les nominations et la lutte anticorruption. Concernant les nominations, les comités du Parti à différents niveaux sont dotés de « départements de l’organisation » (zuzhi bu) qui ont pour mission d’évaluer et de sélectionner les dirigeants des institutions financières à leurs échelons respectifs. À titre d’exemple, le directeur général d’ICBC, cadre de rang vice-ministériel, est nommé par le Comité central du PCC, alors que le directeur général d’une banque de taille moyenne (Huaxia Bank, Industrial Bank, etc.) va être choisi par le Comité du Parti de la CRBA ^[8] .

La Chine au défi de la finance mondialisée

Si la souveraineté financière chinoise semble acquise vis-à-vis des acteurs domestiques, la tendance à l’internationalisation des institutions et des flux oblige le Parti-État à ajuster sans cesse les règles du jeu, entre ouverture partielle du secteur et impératif de prévenir les « risques financiers » et de préserver son autorité en dernière instance. De fait, la Chine rejette l’autarcie financière, puisqu’elle permet l’implantation sous conditions d’institutions financières étrangères sur son territoire et qu’elle exporte de plus en plus son propre capital financier à l’étranger.

S’agissant des flux transfrontaliers, la Chine a donc choisi d’établir de plus en plus d’exceptions à ses contrôles de capitaux, mais de façon ciblée, sans renoncer à un régime restrictif par défaut. Pour illustrer, le programme Qualified Foreign Institutional Investor (QFII) ainsi que les Stock Connects entre Hong Kong et les places boursières de Chine continentale permettent à certains acteurs internationaux de participer aux marchés de capitaux chinois. Pour autant les Stock Connects fonctionnent en circuit fermé, avec surveillance intégrale des transactions sous l’égide de la CRMF, obligeant les investisseurs étrangers qui souhaitent revendre leurs titres onshore à reconvertir leurs fonds en monnaie hongkongaise.

Dans le même temps, les institutions financières étrangères opérant depuis la Chine sont l’objet de restrictions qui limitent largement leurs activités. Ainsi les banques étrangères, n’étant par défaut pas habilitées à recevoir les dépôts des particuliers, ne représentaient en 2019 que 1,4 % des actifs du secteur selon les données de la BPC ^[9] . Cela n’empêche pas plusieurs acteurs occidentaux d’étendre leurs opérations en Chine dernièrement, de BlackRock  ^[10] à Goldman Sachs  ^[11] ou Axa ^[12] , à mesure que la CRBA et la CRMF lèvent pas à pas les plafonds de participations des entités étrangères dans la gestion d’actifs, les fonds mutuels ou encore les compagnies d’assurance. Si bénéficier d’un statut de wholly foreign-owned enterprise (WFOE), dans le jargon juridique chinois, peut être vu comme un progrès du point de vue de ces institutions comparé aux joint ventures du passé, il faut rappeler que les WFOE sont tout autant soumises à l’interventionnisme de la BPC, de la CRBA et de la CRMF – window guidance compris – que le sont leurs concurrentes chinoises ^[13] .

Enfin, la Chine ambitionne de promouvoir sa souveraineté financière à l’international par la maîtrise des infrastructures de paiement et des nouvelles technologies. La domination actuelle de systèmes de paiement sous influence occidentale – en particulier SWIFT – est perçue à raison comme une vulnérabilité, alors que des sanctions américaines pourraient éventuellement prendre pour cible les grandes banques commerciales du pays ^[14] . Or le China International Payment System (CIPS), lancé en 2015, est toujours loin de faire le poids face à SWIFT. Dans le domaine des monnaies numériques, en revanche, la Chine semble avoir déjà pris de l’avance. Après la fermeture, en 2017, des plateformes d’échange de bitcoins et l’interdiction des émissions de cryptomonnaies privées, c’est désormais la BPC qui se veut à la pointe, avec son projet de RMB numérique. Fin 2020 et début 2021, à titre d’expérimentation, des dizaines de millions de yuans digitaux ont été distribués, par un système de loterie, aux habitants de plusieurs grandes villes ^[15] . À terme, une monnaie numérique aux mains de la BPC promet aux autorités, entre autres avantages, une traçabilité accrue des transactions à l’intérieur du pays et à l’international.

Une convergence illusoire

Alors que la rivalité sino-américaine se poursuit à l’ère post-Trump et que la crise du Covid-19 aiguise les tensions géopolitiques, la Chine perçoit plus que jamais son système financier comme un bastion de souveraineté dans un monde instable. Selon la lecture des dirigeants chinois, si une finance volatile et hors de contrôle équivaut à une menace pour le régime politique, à l’inverse, une finance correctement assujettie à l’autorité du Parti constitue, pour reprendre une expression employée à ce propos par le Quotidien de l’Armée populaire de Libération, « un stabilisateur de la sécurité nationale » ^[16] .

Où l’on voit que la Chine demeure bien un monde à part en matière financière, et ce alors même que les flux financiers depuis et vers le pays grandissent d’année en année. Comme Janus, la finance chinoise a deux visages : l’un tourné vers la profitabilité des marchés et l’autre vers la hiérarchie du Parti. Il y a fort à parier que cette hybridité foncière du système financier chinois se perpétue encore longtemps, faisant mentir les analyses qui escomptent encore une convergence des systèmes entre la Chine et l’Occident.