Les règles encadrant le pouvoir de sanction de la BCE

« Surveillance prudentielle » et « sanction »… Voici des termes qui paraissent étroitement liés, car l’efficacité de la première est dans la dépendance de la seconde. Ceci explique que la Banque Centrale Européenne, en charge de la surveillance prudentielle des établissements de crédit, ait été investie, par le règlement MSU du 15 octobre 2013 [1] , du pouvoir de leur infliger des sanctions pécuniaires [2] .

Ce pouvoir est de même nature que celui dont la BCE a été investie au titre de ses missions de banque centrale. Les sanctions prononcées sont en effet des sanctions administratives et non des sanctions disciplinaires : l’objectif n’est pas d’assurer la discipline d’une profession, mais de garantir, selon les cas, la stabilité des prix ou la sécurité du système financier.

Ces pouvoirs ne sont pas régis par les mêmes corpus textuels. Le pouvoir de sanction reconnu à la BCE en matière de surveillance prudentielle est régi tant par le règlement MSU que par le règlement BCE n° 468 du 16 avril 2014 [3] , dit « règlement-cadre MSU », et par la décision BCE n° 16 du 14 avril 2014 [4] . Le pouvoir de sanction lié aux missions de banque centrale relève, quant à lui, du règlement n° 2532 du Conseil du 23 novembre 1998 [5] et du règlement BCE n° 2157 du 23 septembre 1999 [6] tel que modifié par le règlement BCE n° 469 du 16 avril 2014 [7] . Ces deux corpus ne sont toutefois pas sans lien, car le règlement MSU [8] (I.) renvoie au règlement du 23 novembre 1998 (et uniquement à lui), qui a ainsi vocation à s’appliquer en matière de surveillance prudentielle (II.).

I. Le pouvoir de sanction prévu par les textes régissant la surveillance prudentielle

L’article 18 du règlement MSU est le texte de base : il prévoit les infractions punissables (1.) et les sanctions (3.). Quant à la procédure de sanction (2.), elle est essentiellement prévue par le règlement-cadre MSU.

1. Les infractions

Les infractions que la BCE peut sanctionner sont celles qui méconnaissent « une exigence découlant d’actes pertinents directement applicables du droit de l’Union », que ces infractions soient commises intentionnellement ou par négligence [9] . Le domaine du pouvoir de sanction quant aux infractions paraît ainsi assez large. Il n’est toutefois pas sans limites.

En particulier, d’une part, les auteurs sanctionnables sont uniquement les établissements de crédit, les compagnies financières holdings et les compagnies financières holdings mixtes qui relèvent de la surveillance exercée par la BCE, ce qui implique qu’il s’agit principalement des établissements d’une certaine importance, les établissements de moindre importance restant sous la surveillance des autorités nationales qui conservent logiquement leur pouvoir de sanction à leur égard. D’autre part, l’obligation qui a été méconnue doit relever d’un règlement. La BCE ne peut pas sanctionner la violation d’une disposition d’une directive ; elle peut seulement demander aux autorités compétentes nationales d’engager une procédure « pour des infractions au droit national transposant les directives pertinentes [10] ». Étant observé que les sanctions peuvent être demandées tant à l’encontre des entreprises que des dirigeants ou de toute autre personne responsable, en vertu du droit national, des infractions commises par lesdites entreprises : les dirigeants et autres responsables ne peuvent être sanctionnés que par les autorités nationales et non par la BCE.

2. La procédure

La procédure de sanction ouverte par une autorité nationale ne relève pas des règles du règlement MSU et du règlement-cadre MSU. Seule la procédure de sanction devant la BCE est régie par ces dispositions.

Cette procédure [11] repose sur l’unité d’enquête indépendante interne à la BCE, le Conseil de surveillance mis en place dans le cadre du MSU et le Conseil des gouverneurs. Lorsque le Conseil de surveillance estime qu’il existe des raisons de suspecter l’existence d’une infraction, il saisit une unité d’enquête qui est chargée de mener les investigations [12] . Si l’unité menant les investigations considère que des infractions ont été commises, elle soumet au Conseil de surveillance prudentielle une proposition de projet complet de décision constatant les faits reprochés et proposant la sanction administrative devant être infligée [13] . Le Conseil de surveillance examine alors le dossier et a toute liberté quant aux suites à donner. Il peut notamment adopter le projet de décision proposé par l’unité d’ enquête [14] . Il peut également estimer que la recommandation est inappropriée. En ce cas, il adopte le projet de décision en précisant la sanction administrative qu’il estime appropriée [15] . Le projet de décision est transmis au Conseil des gouverneurs et est réputé adopté, sauf si celui-ci émet une objection dans un délai défini par les textes [16] . Aussi, formellement parlant, la décision de sanction est une décision du Conseil des gouverneurs.

La procédure de sanction est entourée d’un certain nombre de garanties. On doit notamment relever que les droits de la défense sont expressément reconnus. Le droit d’être entendu [17] , le droit d’avoir accès au dossier [18] , le principe du contradictoire [19] sont reconnus par le règlement MSU du 15 octobre 2013 et explicités par le règlement-cadre MSU du 16 avril 2014. On doit encore relever le droit d’exercer des recours, ce qui vise tant les recours devant la commission de réexamen [20] que les recours devant la CJUE [21] .

Les droits procéduraux reconnus à l’entité faisant l’objet de l’enquête paraissent ainsi importants. On peut toutefois se demander si la procédure est totalement conforme aux dispositions de l’article 6 de la Convention EDH. En particulier, si les enquêteurs ne participent pas aux délibérations du Conseil de surveillance et du Conseil des gouverneurs, ils proposent le projet de décision. Aussi peut-on se demander si la proposition d’un tel projet ne méconnaît pas indirectement l’exigence d’impartialité résultant de la jurisprudence de la CEDH. Mais bien sûr une éventuelle critique ne vaut que si on peut considérer que la BCE statue en matière pénale, ce qui nous paraît probable en raison du montant des sanctions encourues.

3. Les sanctions