Le lancement de l'Union bancaire lors du Sommet européen de juin 2012 a marqué un tournant dans la gestion de la crise de la zone euro. Affirmant qu'il était « impératif de briser le cercle vicieux qui existe entre les banques et les États », les chefs d'État et de gouvernement des États membres de la zone euro ont demandé à la Commission de présenter rapidement une proposition visant à instaurer un mécanisme de surveillance unique des banques de la zone euro, premier pilier de ce qui allait être baptisé quelques mois plus tard l'Union bancaire.
Moins de deux ans plus tard, l'Union bancaire est sur les rails. Le mécanisme de supervision unique des banques a vu le jour début 2014 et sera responsable, à partir de novembre 2014, de la surveillance de toutes les banques de la zone euro. En effet, si la BCE n'exercera la supervision directe que sur les 130 plus grandes banques (représentant près de 85 % de l'ensemble des actifs bancaires de la zone euro) et si la surveillance des autres établissements relèvera toujours des autorités nationales de supervision, la BCE pourra à tout moment, et sur sa seule décision, décider de superviser directement n'importe laquelle des plus de 6 000 banques de la zone. Ce sont donc bien tous les établissements de crédit de la zone euro qui relèveront désormais du mécanisme unique de supervision.
Le deuxième pilier de l'Union bancaire est fondamental : il s'agit du mécanisme de résolution unique, chargé de la responsabilité de la restructuration et de la mise en faillite des établissements défaillants. On touche là au cœur du mécanisme qui permettra à terme de rompre définitivement le lien entre le risque bancaire et le risque souverain, tel que cela avait été souhaité par les chefs d'État et de gouvernement en juin 2012. Le 18 décembre dernier, le Conseil s'est mis d'accord sur une « orientation générale » qui a fait l'objet d'un débat animé avec le Parlement européen, en vue d'un accord avant le terme de la législature qui s'achève en mai prochain. Le Comité des affaires économiques et monétaires du Parlement avait, quelques jours avant l'accord au Conseil, endossé un texte qui reflétait la position du Parlement pour la négociation au « Trilogue » et qui, contrairement au texte du Conseil, était assez proche de la proposition initiale de la Commission.
Le désaccord entre le Conseil et le Parlement portait sur plusieurs aspects :
- le champ couvert par le mécanisme ;
- le processus de prise de décision pour mettre une banque en faillite ;
- la base juridique sur laquelle est construit le fonds commun de résolution ;
- le degré de mutualisation de ce fonds.
Limiter le nombre de banques concernées par l'Union bancaire
Dès septembre 2012, lorsque la Commission a présenté sa proposition de mécanisme unique de supervision, l'Allemagne s'est opposée à ce que toutes les banques soient concernées, au motif que seules les plus grandes d'entre elles avaient un caractère systémique. Après 3 mois de discussion, l'Allemagne avait finalement accepté le compromis proposé par les autres États membres, à savoir une supervision directe des 130 plus grands établissements, mais un mécanisme incluant toutes les banques. Pour le mécanisme de résolution, l'Allemagne souhaitait que seuls les banques supervisées directement par la BCE ainsi que les établissements transfrontaliers soient concernés. Il est difficile de ne pas comprendre cette insistance allemande comme un refus de voir ses quelque 2 000 banques échapper au contrôle des autorités nationales. Le système bancaire allemand est complexe, reposant sur des spécificités régionales, et les liens entre les banques et les collectivités locales (Länder) sont souvent très étroits. La plupart de ces petites banques reposent sur un business model très fragile et peu efficace et risqueraient fort de ne pas survivre à un examen approfondi et objectif par une autorité de contrôle supranationale. Si la restructuration des caisses d'épargne (Sparkassen) et des
Néanmoins, il est important que toutes les banques soient concernées par le mécanisme unique de résolution afin d'éviter de voir se développer un système dual, dans lequel les plus petites banques continueraient de pâtir d'un lien étroit avec les souverains, ce qui conforterait un système de fragmentation financière au sein de l'Union économique et monétaire. C'est pourtant ce qui va se produire, l'accord final n'ayant pas a priori permis d'élargir la résolution unique à toutes les banques.
Pourquoi refuser un système communautaire ?
Si le système de supervision unique repose bien sur un schéma de type « fédéral », l'approche du Conseil, sous la pression du gouvernement allemand, refuse d'offrir un tel cadre au système de résolution. En effet, dans le texte du Conseil, l'autorité de résolution est confiée à un comité de résolution dans lequel les États membres conservent le pouvoir de décision (au travers des autorités de supervision nationales représentées dans le comité), et dont le processus de décision apparaît excessivement complexe, impliquant l'intervention d'un trop grand nombre d'acteurs. L'accord final donne davantage de poids à la Commission dans le processus de décision tout en préservant un certain pouvoir des autorités nationales de résolution, notamment dans le cas de la résolution des plus grandes banques (engageant le fonds de résolution au-delà de 5 milliards d'euros). Quant au fonds de résolution, il sera bien régi par un
Là encore, c'est l'Allemagne qui a demandé la mise en place d'un tel schéma, en refusant notamment que l'autorité de résolution soit confiée à la seule Commission, au motif qu'un tel dispositif serait incompatible avec les traités régissant l'Union européenne (UE). Et comme dans le cas du Mécanisme européen de stabilité (MES), le recours à un traité intergouvernemental serait rendu nécessaire compte tenu de la réticence de la plupart des gouvernements de procéder à une révision des traités, comme le souhaite l'Allemagne. En effet, pour Mme Merkel et son gouvernement de grande coalition, l'approfondissement de la zone euro devra passer à un moment ou un autre par un changement des traités actant une poursuite des transferts de souveraineté.
Le recours systématique, depuis le début de la crise de la zone euro, à des mécanismes intergouvernementaux limite considérablement l'efficacité des nouvelles institutions créées (règles de décision lourdes et impliquant souvent la quasi-unanimité) et conduit à en limiter la légitimité démocratique, le Parlement européen, seul organe directement élu au suffrage universel direct, étant notamment la plupart du temps écarté du processus de décision. Même si cela apparaît difficile aujourd'hui, pour des
Refus de la mutualisation ... pour le moment
Autre point de friction important : le Conseil avait prévu, fin décembre 2013, que le fonds de résolution unique aurait une portée limitée (55 milliards d'euros) et mettrait en commun les fonds de résolution nationaux de façon très graduelle (sur une durée de 10 ans) ; par ailleurs, le Conseil cherchait à maintenir un certain flou concernant la possibilité d'utiliser un filet de sécurité commun mobilisant des ressources publiques (backstop) si le fonds de résolution s'avérait insuffisant. Là encore, c'est l'Allemagne qui freine. Depuis le début de la crise, elle traîne des pieds pour mettre en place des instruments de mutualisation des risques. La logique est la même que celle qui consiste à refuser les eurobonds, à s'opposer à la mise en œuvre de l'instrument de recapitalisation directe des banques par le MES, ou encore à renvoyer aux calendes grecques l'idée d'un fonds de garantie des dépôts bancaires. De même, l'Allemagne refuse de prévoir un backstop européen pour l'exercice de Comprehensive Assessment des banques qui passeront sous la supervision directe de la BCE en novembre prochain.
Il ne faut pas voir ce refus comme une décision définitive. La logique de l'Allemagne depuis le début de la crise de la zone euro est assez claire : il est hors de question de partager les frais des erreurs commises par les États membres au cours des 15 dernières années, alors qu'aucun système de surveillance efficace n'était en place. L'Allemagne ne s'oppose pas, par principe, à l'idée de mutualisation, elle refuse simplement de payer les pots cassés. Elle freine la mutualisation des risques tant que la situation n'est pas assainie. Mais quand seront mises en place des institutions rénovées (notamment la supervision unique) et une intégration renforcée (davantage de règles de gouvernance et de transferts ou partage de souveraineté), alors la mutualisation des risques serait peut-être possible. Voilà pourquoi l'Allemagne réclame le renforcement des règles et la révision des traités et exige une mutualisation très graduelle dans le cas du fonds de résolution bancaire. En outre, il est probable que le transfert (ou le partage) de souveraineté qu'impliquera l'intégration renforcée de la zone euro nécessitera in fine une adaptation de la Constitution allemande, comme l'ont rappelé les sages de la Cour constitutionnelle de Karlsruhe il y a peu de temps lorsqu'ils ont rendu leurs conclusions sur l'illégalité de l'
Au final, l'accord du 20 mars prévoit une mutualisation plus rapide du fonds de résolution, notamment les premières années. En outre, il y aura bien un backstop européen, dont la forme exacte reste à préciser, une ligne de crédit étant prévu pour permettre au fonds de résolution de se financer directement sur les marchés (l'Allemagne a néanmoins refusé que cette ligne de crédit soit garantie par les États membres).
L'implication du secteur privé
Enfin, sur la question de l'implication du secteur privé, que ce soit dans le cadre des restructurations des dettes souveraines ou dans celui du financement des banques, c'est aussi souvent l'Allemagne qui a défendu la position la plus dure, même si elle a dans ce cas souvent été suivie dans ses positions par d'autres États membres. Si la forme a souvent été maladroite, au risque même de jeter de l'huile sur le feu, par exemple en 2011, lors du fameux épisode de Deauville (sur la restructuration systématique des dettes publiques en cas d'appel au MES), la position allemande repose sur une logique implacable : le contribuable ne doit pas payer pour les erreurs du secteur financier.
Compte tenu du risque de contagion qu'il impliquait et du risque d'explosion de la zone euro, ce principe n'a pas (encore) été retenu pour le traitement des dettes souveraines, sauf dans le cas de la Grèce qui a été présenté comme un cas unique. En revanche, la nouvelle directive (BRRD) sur la résolution bancaire qui s'appliquera à compter de janvier 2016 dans l'ensemble de l'UE entérine le recours systématique au bail-in dans le cas des crises bancaires. L'Allemagne s'est toujours opposée à introduire un peu de souplesse dans ce système qui pourrait déstabiliser le secteur bancaire dans certains pays compte tenu des particularités de leur structure de financement (les parts relatives des actionnaires, des créanciers juniors et seniors et des déposants varient énormément d'un pays à l'autre).
Là aussi, le caractère juridique joue un rôle important, l'Allemagne étant peu encline à laisser une trop grande part à une interprétation des règles. Par ailleurs, le gouvernement allemand (soutenu d'ailleurs par la plupart des autres États membres) défend l'idée que le secteur public n'a pas vocation à jouer systématiquement les pompiers et à venir au secours du secteur financier : la mise à contribution du contribuable (notamment allemand) pour payer les conséquences des errements passés du secteur financiers n'est plus acceptable, quitte à ce que ce principe ait des conséquences sur la stabilité financière et macroéconomique.
