Dans la foulée de l’approche « Whatever it takes » qui a accompagné le premier confinement, le gouvernement a adopté un dispositif exceptionnel de prêts garantis permettant de soutenir le financement bancaire des entreprises à hauteur de 300 milliards d’euros, soit l’équivalent de plus de 12 % du PIB. Ce dispositif de prêts garantis par l’État (PGE) a été prolongé récemment jusqu’au 30 juin 2021.
Une mesure efficace pour permettre aux banques d’absorber le choc du confinement
Le montant du PGE est conséquent. Il peut atteindre jusqu’à trois mois de chiffre d’affaires de 2019 ou deux années de masse salariale pour les entreprises innovantes ou créées depuis le 1er janvier 2019. Ses avantages sont considérables. Le remboursement peut être étalé jusqu’à 6 ans, avec des taux d’intérêt compris entre 1,0 % et 2,5 %, en fonction de la durée du prêt. L’État apporte sa garantie qui porte sur 90 % du coût total du prêt, y compris principal, pour les plus petites entreprises, 80 % pour les entreprises de taille intermédiaire et 70 % pour les autres entreprises. Ces prêts sont accordés aux grandes entreprises en contrepartie d’un engagement de ne pas distribuer de dividendes et de ne pas procéder à des rachats d’actions.
Les banques se sont engagées, de leur côté, à distribuer massivement, à prix coûtant ces prêts, pour soulager la trésorerie de leurs clients. Les PGE peuvent aussi être souscrits auprès de plateformes ayant le statut d’intermédiaire en financement participatif. Le dispositif concurrence-t-il le système bancaire ? D’une certaine façon oui, d’autant que la création de liquidité par la banque centrale a été massive – le bilan de la BCE a crû de 53 % depuis le début de la crise sanitaire soit une augmentation de la monnaie banque centrale équivalente à près de 20 % du PIB de la zone euro –, ce qui permettrait aux banques d’accroître largement le volume de leurs crédits à l’économie sans le secours de l’État.
Cependant, les PGE ont aussi permis aux banques de soutenir leurs clients sans en supporter le risque et donc en réalisant d’importantes économies en capital à un moment où elles auraient eu de grandes difficultés à lever du capital pour compenser la réduction de solvabilité qu’aurait induit l’alourdissement de leurs coûts en capital. En outre, en renforçant la situation financière des bénéficiaires et en réduisant leurs risques, ces prêts accroissent la valeur des collatéraux, ce qui ne peut qu’inciter les banques à prêter directement à leurs bénéficiaires, à des taux plus faibles. Le bilan des effets des PGE sur le chiffre d’affaires, la liquidité et la solvabilité des banques est donc a minima balancé, si ce n’est franchement favorable.
Et, de fait, à fin juin 2020, les crédits bancaires aux entreprises françaises, hors PGE, se situaient au même niveau que fin février en dépit du recul prononcé de l’activité. Les PGE ont donc permis à la fois d’éviter une chute des prêts bancaires et d’augmenter à due concurrence le volume total des prêts aux entreprises. Au total, en fin d’année, au quatrième trimestre 2020, les entreprises se sont vu accorder deux fois plus de crédits par rapport au quatrième trimestre 2019 et le taux de satisfaction des demandes de crédit a été plus élevé, surtout pour les très petites entreprises (16 points de plus pour les crédits de trésorerie qui incluent les prêts garantis par l’État et 5 points de plus pour les crédits d’investissement). En même temps le coût du crédit bancaire a fortement baissé.
Concernant les PGE, près de 700 000 prêts ont été accordés, pour un montant proche de 135 milliards d’euros, soit un montant équivalent à la contraction du PIB entre 2019 et 2020, et représentant près de la moitié de l’enveloppe. Il s’agit donc de montants très conséquents en termes macroéconomiques, commensurables au choc subi par l’économie française. En comparaison, le dispositif spécifique de chômage partiel mis en place en même temps n’aura coûté que 27 milliards d’euros. L’efficacité du dispositif, même si elle ne peut évidemment pas être appréciée indépendamment des autres mesures, sociales ou monétaires, ressort néanmoins bien de la chute historique des faillites, observée depuis le premier confinement en France : de mars 2020 à janvier 2021, le nombre de faillites d’entreprises a été deux fois moins élevé que les années précédentes… avec pour conséquence un taux de chômage et des licenciements au quatrième trimestre 2020 inférieurs à ce qu’ils étaient au quatrième trimestre 2019, en dépit d’une chute de la production de 5 % !
Une mesure aux rendements rapidement décroissants
La troisième vague de pandémie, le resserrement du confinement qu’elle impose, les ratés de la campagne de vaccination et la multiplication des variants du virus, par rapport auxquels l’efficacité des vaccins existants reste à prouver, laissent penser que l’enveloppe de 300 milliards pourrait être épuisée dans l’année, voire qu’elle pourrait se révéler insuffisante si la période d’incertitude actuelle devait se prolonger, comme des signaux convergents semblent l’indiquer. Des voix s’élèvent déjà pour demander la reconduction du dispositif et son élargissement de façon à absorber une période d’incertitude beaucoup plus longue qu’initialement prévue. Outre la pure arithmétique, cette demande ne manque pas d’arguments en sa faveur. Comme le montre une étude récente du Fonds monétaire international, grâce aux mesures de politique économique, notamment aux prêts garantis par l’État, les banques françaises ont bien absorbé le choc du confinement et maintenu leur capacité à accorder des crédits. Mais surtout, dans l’hypothèse d’un scénario adverse finalement peu sévère (-1,2 point), la pression sur le capital des banques s’accroîtrait très vite en l’absence de renouvellement des PGE car les effets cumulativement bénéfiques de ces prêts s’inverseraient et pèseraient sur la capacité des banques à accorder des crédits.
Pourtant, un examen plus attentif de la situation conduit à une conclusion opposée : il faut absolument éviter de prolonger et d’élargir le mécanisme des PGE. En effet, comme le montre le collapsus des faillites, ce mécanisme, aveugle en raison de l’incapacité de l’administration à séparer les entreprises viables des entreprises non viables, permet à une multitude d’entreprises improductives de survivre et de continuer à absorber une fraction précieuse de la richesse nationale. Or, la survie de ces entreprises distord sévèrement le fonctionnement des marchés des capitaux, des biens et du travail et rend plus difficile et plus coûteuse la percée des entreprises performantes sur ces marchés. Elle pèse sur la productivité de l’économie et fragilise les emplois sur le long terme. Tant qu’il s’agit d’absorber un choc temporaire, exogène et imprévisible, le bénéfice des PGE l’emporte sur leur coût en termes d’efficacité. Le rendement net de ces prêts reste en effet positif tant que l’espoir d’un retour au statu quo ante après le choc est réaliste. Mais, dès lors que le choc se prolonge et que le retour à la normale est repoussé de proche en proche, le réalisme de cet espoir s’estompe. La garantie de l’État et les bas taux d’intérêt des PGE n’incitant pas les producteurs à innover et à renouveler leurs capacités de production, celles-ci deviennent progressivement obsolètes, la productivité baisse et les coûts du dispositif l’emportent sur ses bénéfices. Finalement, la montée du chômage structurel dépasse la réduction du chômage conjoncturel. Ajoutons à cela que les finances publiques de la France ne disposent pas des marges de manœuvre nécessaires pour financer au-delà du court terme ce genre de mesure : la dépense publique et les prélèvements obligatoires y sont parmi le plus élevés du monde, et la dette publique qui s’alourdit chaque année depuis quarante ans, y atteint des niveaux préoccupants.
Une mesure dont il faut dès aujourd’hui préparer la suppression
Avec raison, on fera valoir que mettre un terme aux PGE a aussi un coût. Cela devrait détériorer la situation financière des entreprises concernées, réduire la valeur de leur collatéral, encourager les banques à ne pas renouveler leurs crédits, peser sur l’activité et induire une montée du chômage conjoncturel. En même temps, cela devrait permettre de libérer de la demande, des capitaux et de la force de travail pour de nouvelles activités, plus dynamiques et innovantes, et créer les conditions d’une accélération de la croissance potentielle ainsi que d’une réduction durable du chômage. Pour autant, l’arrêt des PGE est forcément délicat à gérer. Et, il est d’autant plus délicat à gérer qu’il intervient tardivement. C’est pourquoi il est important de ne pas se laisser trop longtemps bercer par l’illusion d’un retour à l’ancienne normalité et de préparer soigneusement la sortie du dispositif. L’étroitesse des marges de manœuvre de nos finances publiques ne permettant guère d’envisager de subventionner massivement la reconversion des hommes et des entreprises, la seule mesure pas trop onéreuse et vraiment efficace pour gérer la transition consiste à inciter les entreprises à substituer des capitaux propres aux PGE et à la dette, en abaissant la fiscalité sur le capital investi productivement.
Les PGE ont constitué une mesure parfaitement pertinente pour absorber le choc du premier confinement et probablement nécessaire pour absorber le choc du second confinement qu’on n’a pas voulu anticiper. Mais, avec le troisième confinement et l’éloignement des perspectives de sortie de la pandémie, il est temps aujourd’hui de dissiper nos illusions sur un retour à l’ancienne normalité, d’inventer une nouvelle normalité aussi efficace que possible et de planifier l’arrêt progressif du dispositif des PGE à partir du 30 juin, au plus tard.
