Les organes centraux des groupes bancaires coopératifs et mutualistes sont soumis au principe d’impartialité

Derniers rebondissements dans le long conflit opposant le Crédit Mutuel Arkéa à la Confédération nationale du Crédit mutuel (CNCM) [1] , trois décisions rendues par le Conseil d’État le 9 mars 2018 apportent d’utiles précisions sur le statut, les missions et les pouvoirs des organes centraux des groupes bancaires coopératifs et mutualistes.

L’une de ces décisions a suscité plus particulièrement l’intérêt de la presse généraliste et économique, en raison de l’annulation par le Conseil d’État des dispositions des statuts de la CNCM servant de fondement juridique à la procédure disciplinaire engagée contre le président, le directeur général et la directrice générale déléguée du Crédit Mutuel Arkéa. L’application de ces dispositions avait déjà été suspendue, le 7 février 2018, par le juge des référés du Conseil d’État dans le cadre de la procédure de référé suspension prévue à l’article L. 521-1 du Code de justice administrative [2] . Saisi d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre plusieurs dispositions de statuts de la CNCM, la Haute juridiction administrative annule les articles 29 et 29-1, qui organisent la procédure disciplinaire, pour violation du principe d’impartialité.

Le Conseil d’État constate la confusion des fonctions d’accusation et de jugement

L’article 29 des statuts de la CNCM énonce : « Lorsque des faits susceptibles de constituer un dysfonctionnement ou un manquement aux statuts, règlements intérieurs ou décisions de l’organe central sont portés à la connaissance du directeur général ou du président du Conseil d’administration, il diligente une enquête pour vérifier la réalité de ces faits et déterminer les responsabilités. Si le dysfonctionnement ou le manquement est avéré, à l’issue de l’enquête un rapport est présenté au Conseil d’administration qui rend une décision motivée après avoir entendu les personnes concernées. Dans sa décision, le Conseil d’administration prend une sanction à l’encontre de la personne morale ou physique concernée ou justifie de l’absence de sanction ». L’article 29-1 ajoute : « L’ouverture de la procédure de sanction est faite à l’initiative du directeur général ou du président du Conseil d’administration […]. Il notifie par écrit les griefs à la personne concernée et désigne un rapporteur […] ». Enfin, les articles 12-1 et 12-2 disposent que le directeur général est nommé et révoqué par l’assemblée générale sur proposition du Conseil d’administration et qu’il participe avec voix consultative à ses réunions.

Le Conseil d’État constate qu’il résulte de la lecture combinée de ces dispositions « que le président du Conseil d’administration de la CNCM et son directeur général disposent du pouvoir d’ouvrir une procédure de sanction alors que le premier dirige les travaux de l’organe chargé de délibérer sur les sanctions et que le second est nommé sur proposition de cet organe. Par ailleurs, ces dispositions prévoient que le Conseil d’administration délibère sur les sanctions en présence de son président et du directeur général, même si ce dernier n’a que voix consultative et alors que l’un ou l’autre a ouvert la procédure de sanction. » Il en déduit que les articles 29 et 29-1 des statuts « opèrent une confusion entre les autorités chargées d’ouvrir la procédure de sanction et celle chargée de prononcer les sanctions » et méconnaissent, par conséquent, « le principe d’impartialité qui s’impose aux personnes privées chargées d’une mission de service public, notamment lorsqu’elles font usage du pouvoir de sanction qui leur a été […] conféré ». Le juge des référés du Conseil d’État avait déjà estimé, dans son ordonnance du 7 février 2018, qu’il existait un doute sérieux sur la conformité de l’article 29 des statuts de la CNCM au principe d’impartialité. Il avait d’ailleurs déclaré que « toute procédure de sanction même non juridictionnelle confiée à une personne publique ou à une personne privée chargée d’une mission de service public doit respecter le principe d’impartialité. Ce principe implique, lorsque comme l’espèce la procédure distingue des phases de poursuites, d’instruction et de sanction confiées à des autorités différentes, que l’autorité chargée des poursuites ne puisse assister ni participer à la délibération au cours de laquelle sera examinée la question de la sanction. »

Le Conseil d’État censure la confusion des fonctions d’accusation et de jugement

L’impartialité est un principe général du droit dont le respect s’impose à toutes les autorités administratives. Il s’agit également, en matière de sanction administrative, d’une exigence constitutionnelle et conventionnelle. En effet, le Conseil constitutionnel fait découler de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen les « principes d’indépendance et d’impartialité indissociables de l’exercice de pouvoirs de sanction par une autorité administrative indépendante » [3] et le juge administratif applique le « principe d’impartialité rappelé à l’article 6-1 » de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales [4] . Dans sa dimension objective, l’impartialité s’oppose au cumul par le même organe des fonctions d’accusation et de jugement, qui correspondent, dans le cadre de la répression administrative, à l’ouverture de la procédure de sanction et au prononcé de la sanction. L’exigence de séparation des fonctions d’accusation et de jugement, longtemps confondues dans un souci d’efficacité de la répression administrative, a conduit à une profonde réorganisation des procédures de sanction suivies par les autorités administratives ou publiques indépendantes en matière de régulation économique et financière. Au sein de la plupart de ces autorités, il existe désormais une séparation organique des fonctions d’accusation et de jugement réparties entre le Collège et une Commission des sanctions [5] .

Dans l’arrêt commenté, le Conseil d’État, qui ne se fonde ni sur l’article 16 de la Déclaration de 1789, ni sur l’article 6-1 de la Convention, déclare que le principe d’impartialité, dont découle l’interdiction de la confusion des fonctions d’accusation et de jugement, s’impose aux personnes privées chargées d’une mission de service public notamment lorsqu’elles font usage de leur pouvoir de sanction. Or, comme le rappelle la Haute juridiction administrative, « en attribuant à la CNCM la mission de veiller au bon fonctionnement du Crédit mutuel et en la dotant des pouvoirs les plus étendus d’organisation et de gestion sur les caisses qu’elle représente, le législateur a confié à cette confédération, bien que celle-ci soit une association de droit privé régie par la loi du 1er juillet 1901, l’exécution, sous le contrôle de l’administration, d’un service public impliquant l’usage de prérogatives de puissance publique ». Dès lors, la CNCM était tenue de respecter le principe d’impartialité dans l’exercice de son pouvoir disciplinaire en faisant en sorte que le président du Conseil d’administration et le directeur général, qui exercent la fonction d’accusation en ouvrant la procédure de sanction, ne participent pas aux délibérations du Conseil d’administration chargé de prononcer la sanction.

Cette décision, qui obligera la CNCM à modifier ses statuts en vue d’adapter la procédure de sanction aux exigences du principe d’impartialité, retient l’attention à un double titre. D’une part, le Conseil d’État semble considérer que l’interdiction de la confusion des fonctions d’accusation et de jugement s’applique à toutes les autorités administratives investies d’un pouvoir de sanction, et non uniquement aux autorités administratives ou publiques indépendantes comme l’a jugé le Conseil constitutionnel sur le fondement de l’article 16 de la Déclaration de 1789. Or les autorités administratives ne sont pas nécessairement des personnes morales de droit public ou leurs organes. À l’instar des organes centraux des groupes bancaires coopératifs ou mutualistes, il peut s’agir de personnes morales de droit privé chargées de missions de service public et de prérogatives de puissance publique [6] . D’autre part, la séparation des fonctions d’accusation et de jugement est entendue strictement. Ainsi, la participation du directeur général avec voix consultative, et non délibérative, aux réunions du Conseil d’administration de la CNCM est proscrite, dès lors qu’il est habilité à ouvrir la procédure de sanction.

 

6 À notre connaissance, le principe d’impartialité n’a été appliqué, jusqu’à l’arrêt commenté, que dans deux cas particuliers à des personnes morales de droit privé chargées d’une mission de service public dans l’exercice de leur pouvoir de sanction. Il s’agissait, d’une part, du Conseil des marchés financiers (CE, Ass., 3 décembre 1999, Didier, préc.) qualifié par la loi d’ « autorité professionnelle » et dotée de la personne morale et, d’autre part, des ordres professionnels. Encore faut-il préciser que la nature publique ou privée du Conseil des marchés financiers a été discutée : le Conseil d’Etat a ainsi rangé le CMF parmi les autorités administratives indépendantes dans son rapport public pour l’année 2001 (Conseil d’Etat, Rapport public 2001. Les autorités administratives indépendantes, EDCE, n° 52, La documentation française, 2001, p. 305). En outre, les formations disciplinaires des ordres professionnels ont la qualité de juridictions administratives spécialisées.