Les contours d’un accord climatique : le rôle de la valeur carbone

La mise en œuvre d'un accord international sur le climat se heurte au problème très classique du « passager clandestin [1] », parce qu'il n'y a pas de corrélation directe entre le niveau de l'effort à faire et le bénéfice espéré. Dans un tel contexte, chaque joueur a intérêt à attendre que ses voisins lancent l'action et aucun acteur n'a intérêt à s'engager seul [2] .

Face à cette question, l'Europe et les États-Unis ont jusqu'à présent eu des réactions opposées. L'Europe a toujours considéré que l'engagement des pays riches était de nature à provoquer un effet d'aspiration des autres pays. À l'opposé, les États-Unis ont fait marche arrière, dès 1997, en attendant que des pays comme la Chine ou l'Inde s'engagent sur des efforts équivalents [3] . Or, l'absence de coordination effective conduit à une accélération des émissions durant la décennie 2000 et à une augmentation du risque climatique [4] . L'enjeu central des négociations internationales est de dépasser la vision de « stratégies substituables » pour mettre en œuvre des « stratégies complémentaires [5] ».

Le cadre de la négociation

L'articulation entre le Groupement intergouvernemental des experts pour le climat (GIEC) et la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) est une composante majeure de la négociation climatique qui a conduit, en 1994, à la ratification de la convention par la grande majorité des pays, et pose trois principes et un mode de gouvernance qui constituent le cadre de la négociation climatique internationale :

• principe de reconnaissance de l'existence des changements climatiques et de leur origine anthropique ;
• principe de « stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique » (le texte ne précise pas que le niveau et l'objectif de 2 degrés date de 2009, à Copenhague) ;
• principe de la « responsabilité commune mais différenciée ». Une interprétation binaire a conduit à partitionner le monde entre les pays riches pleinement responsables et les autres.

Cette représentation bipolaire du monde est en déphasage avec la réalité où les pays émergents ont déplacé le centre de gravité de l'économie internationale en devenant le moteur principal de la hausse des émissions. Elle ne tient pas compte de la géopolitique de l'énergie, avec le bloc des pays producteurs et exportateurs d'hydrocarbures sans la participation desquels aucun accord climatique sérieux ne peut être construit. Ces données géopolitiques de base se retrouvent dans les chiffres : parmi les 10 premiers émetteurs de CO2 d'origine énergétique totalisant environ 80 % des émissions mondiales [6] , quatre appartiennent aux pays émergents, quatre aux pays industrialisés et deux aux pays exportateurs d'hydrocarbures. Un accord climatique implique une coalition entre les grands émetteurs en dépassant l'interprétation binaire du principe de responsabilité commune mais différenciée.

La CCNUCC introduit une gouvernance internationale, qui repose sur divers organes techniques de mesure, de vérification et de gestion des instruments mis en place par les traités (Monitoring, Reporting and Verification – MRV). Elle fait de la négociation climatique un processus continu, avec un rendez-vous annuel de l'organe suprême du traité, la « Conférence des Parties » (COP) qui doit prendre ses décisions au consensus des 193 pays qui ont ratifié la convention.

Les schémas possibles d'un accord

Une tarification uniforme du carbone de 25 dollars dans le monde ferait apparaître une rente environnementale de 1 250 milliards de dollars, à niveau d'émission inchangé (50 milliards de tonnes d'équivalent CO2, soit 6,5 tonnes par habitant en 2013). Pour impressionnant qu'il soit, ce montant ne représenterait encore que la moitié de la rente pétrolière !

Au plan international, les effets distributifs d'un prix unique du carbone constituent depuis vingt ans la réelle pierre d'achoppement de la négociation climatique. Sans redistribution, le prix du carbone adapté au Nord sera toujours bien trop élevé pour le Sud, et réciproquement.

Sur le papier, l'introduction d'un prix international du carbone peut être facilement couplée à de telles redistributions forfaitaires. Imaginons que la tarification du carbone soit introduite par une taxe uniforme dont le produit serait redistribué de façon égalitaire à chaque pays en fonction du nombre d'habitants. Au plan distributif, un tel mécanisme équivaut à un système mondial de plafonnement et d'échange basé sur une répartition égalitaire des droits à émettre par habitant. À émissions inchangées, une telle tarification du carbone génère des transferts massifs de revenu depuis les pays industrialisés vers les pays en développement : un flux global de l'ordre de 250 milliards de dollars par an, soit deux fois la totalité de l'aide publique au développement ! Avec une contribution de 115 milliards, les États-Unis seraient le premier payeur, tandis que l'Inde serait le premier bénéficiaire, avec un gain de 135 milliards. Un tel dispositif serait plébiscité par les pays en développement les plus réticents à rejoindre un accord climatique, mais pour les pays riches !

Les pays riches préfèrent la formule dite du « droit du grand-père » dans laquelle on reconnaît les droits historiques à émettre qui sont plafonnés puis réduits dans le temps. Une telle formule laisse par construction les pays en développement à la périphérie de l'accord, avec comme lot de consolation le mécanisme pour un développement propre (MDP). Cette architecture rend très hypothétique l'élargissement du noyau initial de la coalition des pays riches.

On peut imaginer de multiples combinaisons entre ces deux modalités d'attribution des droits, qui redistribueraient les gagnants et les perdants au grand jeu de la tarification du carbone. Sous l'angle économique, c'est là le nœud gordien de la négociation climatique depuis plus de 20 ans.

Pour échapper à ces difficultés, il est tentant d'imaginer des systèmes alternatifs. Thomas Courchene et John Allen ont ainsi proposé d'introduire une taxe pesant sur le contenu en carbone des biens et services consommés, sur le modèle de la TVA [7] . Un tel schéma peut être séduisant, car il neutralise les risques d'effets concurrentiels indésirables et pèse en premier lieu sur les consommations des pays riches. Mais son application reste problématique, parce qu'elle suppose que les flux de carbone soient suivis dans l'économie à travers les comptabilités microéconomiques. Il en va de même de la proposition d'introduire une tarification du carbone à partir d'un contrôle des émissions en amont, en plafonnant les droits des producteurs d'énergie fossile en fonction des réserves des mines de charbon et des gisements de pétrole ou de gaz. Si un tel dispositif permettrait d'intégrer les pays producteurs d'énergie fossile, il implique d'avoir une évaluation précise des réserves disponibles. Ces deux cas semblent difficilement praticables dans les délais du calendrier de la négociation internationale. C'est pourquoi nous préconisons une autre voie permettant d'une part de crédibiliser un futur accord climatique et d'autre part de penser à une tarification du carbone [8] .

Un « bonus-malus » carbone pour intégrer tous les pays dans un accord climatique

Il n'existe toujours pas de système transparent et homogène de MRV des émissions de gaz à effet de serre s'appliquant à l'intégralité des pays. Il s'agit pourtant là d'un préalable à toutes tentatives de tarification. Les bases techniques d'un tel système, via les inventaires nationaux et les travaux du GIEC, sont disponibles et couvrent déjà les émissions des pays de l'annexe I de la Convention [9] .

Pour inciter les gouvernements à entrer dans un jeu coopératif, il faut viser une incitation simple et transparente. Un dispositif de type « bonus-malus », qui définisse simultanément le prix à payer pour les émissions dépassant un certain seuil et l'usage à faire des sommes collectées, semble correspondre à l'exigence de simplicité et de transparence. Dans un tel système, tout pays dépassant le niveau moyen d'émissions par tête verserait une contribution sur chaque tonne émise au-dessus du seuil et, symétriquement, chaque pays émettant moins que ce niveau de référence recevrait une compensation pour chaque tonne émise au-dessous du seuil. Par construction, ce dispositif s'équilibrerait d'année en année. En définissant le seuil par le niveau mondial moyen d'émission par tête, ce dispositif bénéficierait au démarrage aux pays les moins avancés. Le « bonus-malus » inciterait à la généralisation du MRV et, par la suite, les pays à réduire leurs émissions par habitant pour alléger leur malus ou accroître leur bonus suivant leur position initiale.

Cette mesure peut correspondre aux objectifs suivants :

• développer un cadre commun de MRV ;
• développer un cadre commun de MRV et crédibiliser la promesse de transferts financiers de 100 milliards de dollars faite à Copenhague.

Sur la base des chiffres d'émission de 2011 [10] , le premier objectif implique un taux de 1 à 2 dollars la tonne, susceptible de lever de 3 à 6 milliards de dollars, ce qui permettrait de financer le déploiement d'un dispositif ambitieux de MRV dans les pays en développement, le second objectif conduit à un taux situé entre 7 et 8 dollars la tonne de CO2eq, qui permettrait de dégager les ressources suffisantes pour transférer 100 milliards par an vers les pays à faible niveau d'émission par habitant.

Nous sommes bien loin des fourchettes, assez larges, de 50 à 140 dollars la tonne de CO2eq en 2020 issues des analyses coûts-bénéfices ou coûts-efficacités qui n'ont pour l'heure guère de chance de faire l'objet d'un consensus.

Si nous retenons l'objectif des 100 milliards, un peu plus de 60 milliards proviendraient des pays occidentaux et du Japon ; un peu moins de 20 milliards auraient pour origines respectives les pays exportateurs d'hydrocarbures (Russie et Arabie saoudite notamment) et les pays asiatiques ayant décollé (Chine et Corée notamment). L'introduction du « bonus-malus » engendrerait donc des redistributions entre pays conformes au principe de responsabilité commune mais différencié, tout en sortant d'une interprétation binaire.

Le principal obstacle est de convaincre les gouvernements des pays en malus. La mise en place d'un système transcontinental permettrait d'engranger des fonds, bien au-delà du malus, via par exemple la mise aux enchères de permis d'émission.

Une coalition à trois pour préfigurer une tarification mondiale

Le « bonus-malus » n'introduit pas directement un signal prix du carbone suffisant pour modifier en profondeur les modes de production et de consommation. Ce n'est d'ailleurs pas son objectif et la crédibilité de trajectoires réduisant massivement les émissions repose sur l'introduction d'une véritable valeur climat dans les systèmes économiques.

Parmi les 193 pays engagés dans la CCNUCC, une coalition de grands émetteurs acceptant de coupler une réduction de leurs émissions avec un mécanisme de type cap and trade peut être une solution. Les deux critères pour sélectionner les joueurs de la coalition initiale sont leur taille et leur courbe d'expérience en matière de tarification du carbone.

Le critère de la taille montre qu'avec 14 joueurs, on couvre environ 85 % des émissions mondiales d'origine énergétique et qu'avec les trois premiers – la Chine, les États-Unis et l'Union européenne –, on est déjà à 56 %. Un principe de réalité conduit à privilégier la recherche de la solidité de la coalition sur celle de son extension au plus grand nombre possible de joueurs. Un tel dilemme entre le nombre et la solidité est un classique en matière de recherche d'accords environnementaux [11] .

Le critère de courbe d'expérience conduit à sélectionner les pays qui ont en commun de s'être engagés de façon unilatérale sur la voie de la tarification du carbone. L'Union européenne a été la première à la mettre œuvre à grande échelle. Les États-Unis ont introduit un système de cap and trade pour réguler les émissions fédérales de CO2 durant la décennie 1990 et disposent de la plus longue courbe d'expérience de ce type d'instrument. La Chine procède, depuis 2012, à l'expérimentation de marchés régionaux du carbone à l'échelle de municipalités et de provinces regroupant quelque 250 millions d'habitants.

Le noyau dur d'un futur accord climatique pourrait consister à construire entre 2015 et 2020 un jeu d'objectifs communs de réduction d'émission entre les trois principaux émetteurs ayant le plus d'expérience : Europe, États-Unis et Chine. Ce prototype dépasse le cadre du simple accord bilatéral entre les États-Unis et la Chine qui était la voie préconisée en 2003 par Stewart et Wiener à la suite de l'échec constaté du protocole de Kyoto [12] . La réussite de cette coalition se mesurera à sa capacité à construire un dispositif ouvert sur ceux qui doivent être incités à le rejoindre et le consolider.

Les autres pays seront incités à suivre les règles de MRV et dans les étapes suivantes seront prêts à rejoindre la coalition initiale en fonction de leur taille et de leur courbe d'expérience. Suivant le critère de taille l'Inde, la Russie, le Japon et la Corée sont à privilégier, selon la courbe d'expérience la Corée, qui s'apprête à lancer en 2015 un système de marché du carbone couvrant les émissions de son industrie, est bien plus avancée que l'Inde ou la Russie.

Les voies d'un « agenda positif » : les cobénéfices

La construction d'un « agenda positif » qui souligne les cobénéfices d'une action réduisant les émissions de gaz à effet de serre est un atout majeur. Le plus important cobénéfice est la réduction des pollutions locales et des dommages sanitaires liés à l'usage du charbon. Il correspond au ressort de la stratégie de la Chine, acteur central de la négociation climatique. La construction d'un « agenda positif » est donc susceptible de révéler bien d'autres cobénéfices incitatifs.

De fait, l'agenda des conférences climatiques s'est chargé de nouvelles thématiques comme l'adaptation, les transferts de technologie bas carbone, les nouveaux mécanismes financiers. La marche vers une coopération sera accrue en matière de réduction des émissions si nous proposons des programmes d'action concrets.

Dans le cinquième rapport du GIEC, les projections de montée du niveau de la mer sont révisées à la hausse, en soulignant la vulnérabilité des zones de deltas, dont les plus peuplées sont situées en Asie et en Afrique. Un programme pourrait être ciblé sur les stratégies de défense, avec des financements pour les zones à plus forte vulnérabilité et un partage d'expérience des pays les plus innovants dans la recherche de solutions. De même, pour la vulnérabilité de la production alimentaire face aux perturbations climatiques augmente. Au plan technique, une voie d'adaptation est de disposer de matériels vivants (semences et animaux) capables de résister aux changements des conditions climatiques. Enfin, les scénarios du GIEC révèlent que les trajectoires d'émission pour l'objectif des 2 degrés passent par un déploiement à grande échelle des technologies de capture et de stockage de carbone (CCS)…

En sélectionnant une ou deux priorités au sein de chaque domaine, on gagnerait ainsi en efficacité et on passerait d'une vision de substitution stratégique à celle de la complémentarité.

1 La notion a été formalisée et généralisée par Mancur Olson en 1965, The Logic of Collective Action, Cambridge, MA: Harvard University Press. 2 Voir la présentation de William Nordhaus, The Climate Casino, Risk, Uncertainty and Economics for a Warming World, Yale University Press, 2013. 3 Adoptée par le Sénat à 95 voix pour et zéro contre, la résolution portée par les sénateurs Byrd-Hagel (un Républicain et un Démocrate) a été adoptée par 95 voix pour et zéro contre le 25 juillet 1997, quelques mois avant la conférence climatique où fut signé le protocole de Kyoto. Cette résolution vise en réalité à bloquer l’adhésion des Etats-Unis à tout accord climatique, tant les conditions avancées par les sénateurs pour une ratification sont contraignantes. Voir : 105th Congress, 1st Session, Report N° 105-54, GPO. 4 Les chiffrages du cinquième rapport du GIEC concernant les six gaz à effet de serre couverts par les accords climatiques ne laissent aucun doute : leur rythme moyen d’accroissement annuel passe de 1,3 % entre 1970 et 2000 à 2,2 % entre 2000 et 2010. Voir : IPCC, WGIII AR5, avril 2014. Les statistiques sur les émissions de CO2 d’origine énergétique compilées par l’Agence internationale de l’énergie ou le Oak Ridge National Laboratory de l’US Department of Energy aboutissent aux mêmes constats. Voir : Global CO2 Emissions from Fossil-Fuel Burning, Cement Manufacture, and Gas Flaring: 1751-2010, Tom Boden et Bob Andres, CDIAC, Oak Ridge National Laboratory, US Department of Energy, juill. 2014. 5 La vision de stratégies substituables implique que chaque joueur pense qu’il peut bénéficier des stratégies des autres sans faire d’effort, une vision complémentaire implique au contraire que chaque joueur pense que sa stratégie sera dotant plus efficace qu’elle va dans le même sens que celle des autres. Ce sont ces visions qui sont à la base du comportement du passager clandestin. T. Sandler (2004), Global Collective Action, West Nyack, NY, USA: Cambridge University Press. 6 Voir tableau 1 du Policy Brief : « Émissions des grands pays (CO2 d’origine énergétique) » 7 Thomas Courchene et John Allen, « Climate Change: the Case for a Carbon Tariff/Tax », March Policy Options 59, 2008. 8 Voir Christian de Perthuis, Pierre-André Jouvet, Raphaël Trotignon, Boris Solier, Bénédicte Meurisse et Simon Quemin, « Les instruments économiques et la conférence Paris-climat 2015 : le catalyseur de la tarification du carbone », Chaire Économie du climat, Policy Brief n° 2014-05, octobre 2014. 9 Australie, Biélorussie, Canada, États-Unis, EU-28, Islande, Japon, Norvège, Nouvelle Zélande, Russie, Suisse, Ukraine. 10 Voir tableau 2 du Policy Brief : « Effets distributifs résultants d’un bonus-malus sur la base de 7,5$ t/CO2eq en référence 2011 » et la figure 1, « Influence de l’année de référence choisie sur le bonus-malus par grands groupes de pays (1990-2011), calculé sur la base de 7,5 $/tCO2eq ». 11 Éric Brousseau, Tom Dedeurwaerdere, Pierre-André Jouvet et Marc Willinger, Global Environmental Commons, Analytical and Political Challenges in Building Governance Mecanisms, Oxford University Press, 2012. 12 Richard B. Stewart et Jonathan B. Wiener, Reconstructing Climate Policy : Beyond Kyoto, The American Enterprises Institute, 2003.