Les banques centrales face à la crise écologique : quels sont les enseignements de l’histoire du central banking ?

L’évolution des banques centrales au cours de leur longue histoire, qui débute au XVIIe siècle avec la création de la Riksbank suédoise, est riche d’enseignements pour éclairer les réflexions sur le rôle de ces acteurs stratégiques face aux défis – financiers, écologiques, sanitaires – de la période actuelle. On constate ainsi que, dans le passé, la politique des banques centrales ne s’est pas limitée à l’émission de monnaie « centrale » et à la fonction de prêteur en dernier ressort des banques de second rang. À travers différentes époques, différents lieux, les banques centrales ont mené des politiques monétaires pour soutenir l'activité économique et allouer des crédits afin d’atteindre des objectifs économiques nationaux. Les historiens relatent aujourd’hui que les banques centrales ont souvent joué un rôle décisif dans le financement de leurs gouvernements respectifs et pour la gestion des taux de change.

L’histoire nous apprend également que la doctrine et les politiques des banques centrales – le central banking – ont évolué pour s’adapter à l’environnement politique et financier de chaque époque. Charles Goodhart [1] , historien des banques centrales, a distingué trois phases du central banking, correspondant aux grandes étapes successives du capitalisme : l’ère victorienne et le capitalisme manufacturier du XIXe siècle ; le capitalisme keynésien de l’après-guerre et des « Trente Glorieuses » pendant lequel la politique monétaire était au service des objectifs de politique économique ; et le capitalisme néolibéral postérieur aux chocs pétroliers, qui consacre « le triomphe des marchés », avec des banques centrales indépendantes, guidées par la doctrine monétariste, dont le mandat donne la priorité à la stabilité des prix. Une quatrième phase du central banking débute avec la crise financière mondiale de 2007 qui a conduit les banques centrales à s'éloigner de ce mandat étroit, supposé à tort assurer la stabilité du système financier. Celles-ci ont élargi leur mandat, renouant ainsi avec la conception antérieure du central banking, afin de faire face aux défis majeurs de ce début du XXIe siècle : la stabilité du système financier ainsi que la transition écologique.

Pas de doctrine immuable

Quatre enseignements peuvent être tirés des périodes successives du central banking qui viennent d’être évoquées brièvement. En premier lieu, il apparaît que la doctrine et la pratique des banques centrales n’ont cessé d’évoluer au cours de leur longue histoire, ces dernières ayant été amenées à s’adapter constamment à leur environnement économique et politique, et à faire face aux crises du capitalisme. Il n’existe donc pas de doctrine immuable du central banking.

En second lieu, on constate d’intéressantes analogies entre ces différentes périodes. Ainsi, le central banking de la période du capitalisme manufacturier et de l’étalon-or de la période 1850-1914 présente des points communs avec le central banking monétariste des années 1979-2007 : au cours de ces deux périodes, la priorité est donnée aux automatismes du marché et à la stabilité monétaire, ce qui s’est traduit par des cycles économiques importants et coûteux, avec des crises financières de grande envergure, comme l’ont montré les historiens [2] .

Agent du développement économique et social

De même, il est instructif de rapprocher la période du central banking keynésien des Trente Glorieuses avec la phase actuelle du central banking postérieure à 2007. Dans les deux cas, on a assisté à une remise en cause de l’orthodoxie monétaire dominante, d’inspiration libérale, à la suite des crises majeures du capitalisme de 1929 et de 2007. La régulation publique se renforce, la banque centrale est amenée à jouer un rôle actif dans le financement de la dette publique, et ses objectifs économiques et sociaux deviennent plus importants. Les banques centrales jouent le rôle d’agents du développement économique et social, comme elles l’ont déjà fait au cours de leur histoire [3] . Ce rôle est particulièrement important pour les banques centrales des pays émergents, tels que la Chine [4] . Ainsi, la Banque d‘Angleterre a un rôle majeur, dès le XIXe siècle, dans l’émergence et le développement de la City de Londres. Et la Banque de France a été un acteur stratégique dans la reconstruction et l’industrialisation de la France par la politique du crédit menée pendant les Trente Glorieuses [5] . Dans la période récente, la plupart des banques centrales ont joué un rôle actif de soutien à l’économie à la suite de la pandémie de la Covid-19.

Ce qui conduit à un troisième constat : l’épisode monétariste qui s’est achevé avec la crise financière de 2007 apparaît largement idiosyncratique par rapport à l’expérience passée du central banking. Le central banking monétariste reposait sur l’institutionnalisation d’un modèle de banque centrale indépendante, averse non seulement à l’inflation mais également à toute forme de coordination avec les politiques publiques, au nom du principe de neutralité par rapport aux marchés financiers. Cette neutralité étant fondée sur l’hypothèse d’efficience des marchés, largement contredite par la réalité. Cette conception, considérée comme étant la meilleure pratique, valable en tout temps et tout lieu, apparaît en décalage avec les autres phases du central banking.

Impliquées sur les questions énergétiques

L’analyse historique du central banking nous livre un quatrième enseignement qui concerne le rôle des banques centrales dans la transition énergétique et la lutte contre le changement climatique. Il y a clairement une prise de conscience des banquiers centraux à ce sujet, comme l’illustre cette déclaration du gouverneur de la Banque de France en juin 2019 : « La première banque centrale de l'histoire, la Riksbank, a été fondée au XVIIe siècle pour financer les coûts de guerre du gouvernement suédois. Aujourd'hui, les banques centrales doivent mener un autre type de “guerre” aux côtés des États signataires de l'Accord de Paris de 2015 : la lutte contre le changement climatique et ses conséquences » [6] . Ce que n’indique pas cette citation, c'est que les banques centrales se sont déjà impliquées dans le passé sur les questions énergétiques, dont on sait aujourd’hui qu’elles sont étroitement liées au changement climatique. De nombreux travaux ont montré que l’énergie a joué un rôle central dans l’histoire du capitalisme [7] . Ainsi, le capitalisme manufacturier de la période victorienne va de pair avec l’exploitation du charbon, tandis que le capitalisme keynésien des « Trente Glorieuses » repose sur le pétrole. L’hégémonie de l’Angleterre et de sa banque centrale au XIXe siècle a été fondée conjointement sur le charbon et sur la livre sterling, ancrée sur l’étalon-or. De même, la domination du dollar, institutionnalisée par les accords de Bretton Woods en 1944, qui ont donné un rôle directeur à la Fed dans le système monétaire international, a été liée au pétrole dont les États-Unis produisaient les deux-tiers au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Ce rôle actif, mais le plus souvent tenu secret, de la Fed dans le contrôle du marché du pétrole par les États-Unis a été documenté par plusieurs travaux. Il apparaît ainsi que, depuis les 1960, les autorités US ont construit une alliance avec les pays producteurs de pétrole, la Fed jouant un rôle stratégique à ce sujet [8] . C’est ainsi que la Fed de New York a ouvert un compte spécial à l’Arabie Saoudite qui avait déposé plus de 9 milliards de dollars à la fin 1973, après le premier choc pétrolier, soit près du quart des « pétrodollars » accumulés alors par le leader de l’OPEP. Par ailleurs, menant une politique destinée à décourager les dépôts à court terme, la Fed a incité l’allié saoudien à faire des achats massifs d’actions et obligations sur les marchés américains, ce qui a eu un impact bénéfique sur l’économie US et sur le dollar [9] . Enfin, les autorités monétaires US ont mené une politique active pour préserver le monopole du dollar comme monnaie de facturation des contrats pétroliers, alors même que le dollar avait été dévalué et déclaré inconvertible en or par le président Nixon en 1971. Cette politique a été couronnée de succès jusqu’ici, mais cette hégémonie du dollar tend à s’éroder : plusieurs pays émergents, dont la Chine, ont commencé à s’attaquer au monopole du billet vert.

Au total, l’analyse de l’histoire longue du central banking suggère que l’implication active des banques centrales face aux défis de leur époque fait partie de leur ADN. Les modalités de cette implication face au défi climatique et à la transition vers des énergies non carbonées en ce début de XXIe siècle a donné lieu à un débat, et seront un des éléments du nouveau cadre opérationnel de la BCE qui doit être rendu public à la fin de cette année [10] .