Par cet arrêt très
C’est la première fois que la Cour était saisie au titre de la compétence que lui confère l’article 14.2 des statuts qui énonce qu’un gouverneur d’une banque centrale nationale « ne peut être relevé de ses fonctions que s’il ne remplit plus les conditions nécessaires à l’exercice de ses fonctions ou s’il a commis une faute grave » et qu’« un recours contre la décision prise à cet effet peut être introduit auprès de la Cour de justice par le gouverneur concerné ou le Conseil des gouverneurs pour violation des traités ou de toute règle de droit relative à leur application ».
La Cour, qui constate que les autorités lettones n’ont pas démontré que M. Rimšēvičs a commis une faute grave justifiant le relèvement de ses fonctions, considère que la décision litigieuse n’est pas justifiée.
L’arrêt retient l’attention en raison des longs développements consacrés à la compétence de la Cour (1.) et à la nature du recours juridictionnel prévu à l’article 14.2 (2.), qui soulignent l’importance accordée à l’indépendance fonctionnelle des gouverneurs des banques centrales nationales par le droit de l’Union.
1. L’interprétation extensive de la compétence de la Cour de justice
Le débat sur la compétence de la Cour portait principalement sur l’interprétation de la notion de relèvement des fonctions au sens de l’article 14.2 des statuts.
Les autorités lettones soutenaient que l’interdiction temporaire faite à M. Rimšēvičs d’exercer ses fonctions ne constituait pas un relèvement des fonctions, qui impliquerait une rupture définitive du lien juridique et institutionnel entre la banque centrale et son gouverneur. Si la Cour reconnaît qu’une lecture littérale de l’article 14.2 des statuts conduirait à exclure les mesures à caractère temporaire du champ de cette disposition, elle rappelle que, selon une jurisprudence constante, l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union tient compte non seulement de termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis. Dépassant la lettre de l’article 14.2 grâce aux méthodes d’interprétation dynamique du droit de l’Union, la Cour se déclare compétente pour connaître des recours dirigés contre la décision d’interdiction provisoire d’exercice des fonctions de gouverneur de la Banque Centrale de Lettonie.
L’analyse de la Cour repose sur la protection particulière dont bénéficie l’indépendance des gouverneurs des banques centrales nationales et de la BCE en droit de l’Union, qui est une condition essentielle de la stabilité des prix. La volonté des États membres d’assurer l’indépendance de la BCE ressort clairement de l’article 130 TFUE, repris à l’article 7 des statuts, qui fait interdiction d’une part, à la BCE, aux banques centrales nationales et aux membres de leurs organes de décision de solliciter ou d’accepter des instructions des institutions, organes ou organismes de l’Union, des gouvernements des États membres ou de tout autre organisme et, d’autre part, à ces institutions, organes ou organismes de l’Union ainsi qu’aux gouvernements des États membres de chercher à influencer les membres des organes de décision de la BCE et des banques centrales nationales dans l’accomplissement de leurs missions. Comme l’indique la Cour, « ces dispositions visent, en substance, à préserver le SEBC de toutes pressions politiques afin de lui permettre de poursuivre efficacement les objectifs assignés à ses missions, grâce à l’exercice indépendant des pouvoirs spécifiques dont il dispose à cette fin en vertu du droit primaire ». L’attachement des États membres à l’indépendance fonctionnelle des gouverneurs des banques centrales nationales apparaît à la lecture de l’article 14.2 des statuts qui fixe à cinq ans la durée minimale de leur mandat, prévoit qu’ils ne peuvent être relevés de leurs fonctions que s’ils ne remplissent plus les conditions nécessaires à leur exercice ou s’ils ont commis une faute grave et crée en faveur du gouverneur concerné et du conseil des gouverneurs de la BCE une voie de droit devant la Cour contre une telle mesure.
L’importance accordée à l’indépendance fonctionnelle des gouverneurs des banques centrales nationales est justifiée par leur participation au conseil des gouverneurs, qui est l’organe décisionnel de la BCE en matière de politique monétaire et de surveillance prudentielle. Elle est donc nécessaire pour assurer l’indépendance du conseil des gouverneurs lui-même. Or, considérer que l’interdiction temporaire d’exercice des fonctions n’est pas un relèvement des fonctions au sens de l’article 14.2 des statuts, qui seul justifie la compétence de la Cour, pourrait mettre en péril l’indépendance fonctionnelle des gouverneurs des banques centrales nationales. D’une part, une interdiction provisoire est susceptible de constituer un moyen de pression sur le gouverneur, d’autant qu’une telle mesure peut être retirée à tout moment en fonction notamment de l’évolution du comportement du gouverneur concerné. D’autre part, un État membre pourrait être tenté d’adopter des mesures provisoires successives afin de se soustraire au contrôle juridictionnel prévu à l’article 14.2 des statuts.
2. La clarification de la nature du recours juridictionnel
La Cour se déclarant compétente pour statuer sur la légalité de la décision litigieuse, il restait encore à déterminer la nature des recours formés devant elle.
Il s’agissait de savoir si la voie de recours de l’article 14.2 des statuts doit être analysée comme un recours en annulation ou un recours en manquement. En effet, l’article 14.2 ne précise pas la nature du recours permettant de contester devant la Cour la décision de relèvement des fonctions du gouverneur d’une banque centrale nationale. La question de la nature de cette voie de recours est d’autant plus délicate que celle-ci présente des particularités qui la distinguent tant du recours en manquement que du recours en annulation. D’une part, la voie de recours de l’article 14.2 est ouverte au gouverneur concerné et au conseil des gouverneurs de la BCE, alors que le recours en manquement prévu à l’article 258 TFUE peut être exercé par la Commission et les autres États membres. D’autre part, l’article 14.2 permet de contester devant la Cour un acte d’un État membre, alors que le recours en annulation de l’article 263 TFUE ne peut être dirigé qu’à l’encontre des actes adoptés par les institutions, les organes ou les organismes de l’Union.
Au terme d’une interprétation littérale, systématique et téléologique de l’article 14.2, la Cour juge, contre l’avis de l’avocate générale, que le recours tend à l’annulation de la décision prise en vue de relever un gouverneur de ses fonctions. Il est vrai que certains caractères du recours de l’article 14.2 le rapprochent du recours en annulation : il peut être exercé par un particulier, en l’occurrence le gouverneur relevé de ses fonctions, contre une décision dont il est destinataire, il doit être introduit dans le délai de deux mois, il vise à sanctionner « une violation des traités ou de toute autre règle de droit relative à leur application ». Surtout, la réalisation de l’objectif poursuivi par l’article 14.2, qui constitue l’une des principales garanties de l’indépendance fonctionnelle des gouverneurs, serait compromise si, à l’instar d’un recours en manquement, l’arrêt rendu par la Cour avait un caractère déclaratoire et si ses effets devaient dépendre de sa mise en œuvre par les autorités nationales. Il en résulte que la voie de recours prévue à l’article 14.2 des statuts est une procédure parallèle au recours en constatation de manquement qui peut toujours être formé par la Commission contre l’État membre qui porterait atteinte à l’indépendance fonctionnelle du gouverneur de sa banque centrale.
Cette solution est d’une grande importance théorique puisque pour la première fois, à notre connaissance, la Cour accepte d’annuler un acte d’un État membre. Cette dérogation à la répartition générale des compétences entre le juge national et le juge de l’Union s’explique par le contexte institutionnel particulier du SEBC, formé par les banques centrales nationales et la BCE, et le dédoublement fonctionnel du gouverneur d’une banque centrale d’un pays de la zone euro, autorité nationale siégeant au sein du principal organe de décision d’une institution de l’Union.
