En juin 2014, la banque KTB a été confrontée à une crise de liquidité à la suite d’un retrait massif de dépôts. Le 20 juin 2014, la Banque nationale de Bulgarie (BNB), qui exerce les fonctions de superviseur bancaire, a décidé sa mise sous surveillance spéciale, en raison d’un risque d’insolvabilité. Au terme d’un audit externe demandé par le superviseur, il est apparu que le résultat financier de la KTB était négatif et qu’elle ne respectait plus les exigences en matière de fonds propres prévues par la réglementation de l’Union européenne. Le 6 novembre 2014, la BNB a révoqué l’agrément de la KTB, a obligé cette dernière à demander l’ouverture d’une procédure de faillite et en a informé le Fonds bulgare de garantie des dépôts.
M. Nikolay Kantarev, qui avait ouvert un compte de dépôt auprès de la KTB quelques mois auparavant, a vu son compte clôturé d’office. Le 4 décembre 2014, un établissement de crédit chargé par le Fonds bulgare de garantie des dépôts de rembourser les dépôts détenus par la KTB a versé à M. Kantarev 44 465 euros. Ce montant comprenait les intérêts échus à la date de la révocation de l’agrément de la KTB. Si le taux d’intérêt appliqué au dépôt de M. Kantarev était, jusqu’au 1er juillet 2014, conforme aux conditions contractuelles acceptées par celui-ci lors de l’ouverture de son compte bancaire, un taux réduit a été appliqué, à compter de cette date et jusqu’au 6 novembre 2014, à tous les dépôts de la KTB, par décision de la BNB.
En 2016, M. Kantarev a saisi le tribunal administratif de Varna afin d’obtenir la condamnation de la BNB au paiement de 2 000 euros à titre de réparation, au motif que le remboursement tardif de son dépôt lui avait occasionné un préjudice correspondant aux intérêts de retard. Selon lui, le superviseur aurait enfreint le droit de l’Union, en ne constatant pas l’indisponibilité des dépôts de la KTB, qui détermine le remboursement de ces dépôts par le fonds de garantie, dans un délai de cinq jours ouvrables après l’adoption de la décision de mise sous surveillance spéciale de cet établissement, comme le prévoit pourtant l’article 1er de la
Le tribunal administratif a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour de justice huit questions préjudicielles portant, d’une part, sur l’interprétation de la notion de dépôt indisponible définie à l’article 1er de la DGSD1 (1.) et, d’autre part, sur la possibilité pour un particulier de se prévaloir d’un droit à réparation fondé sur la violation de cette disposition (2.).
1. La Cour précise les conditions de l’engagement de la procédure de remboursement des dépôts par les fonds nationaux de garantie des dépôts
La juridiction de renvoi demandait à la Cour de préciser si un dépôt ne devient indisponible qu’à partir du moment où l’insolvabilité de l’établissement de crédit est constatée et son agrément révoqué, si l’indisponibilité du dépôt doit être explicitement constatée, si le déposant doit avoir demandé préalablement à la banque le retrait des fonds déposés et, enfin, si les autorités compétentes disposent d’une marge d’appréciation en ce qui concerne le délai pour constater l’indisponibilité.
En premier lieu, la Cour déclare que la DGSD1 s’oppose à une législation nationale selon laquelle le constat de l’indisponibilité des dépôts dépend de l’insolvabilité de l’établissement de crédit et de la révocation de l’agrément bancaire de cet établissement. Elle rappelle que le constat de l’insolvabilité et le retrait de l’agrément ne sont pas des conditions expressément prévues à l’article 1er de la DGSD1. Cette disposition prévoit simplement que l’autorité compétente doit constater que « de son point de vue » l’établissement de crédit « pour le moment […] n’apparaît pas en mesure de pouvoir restituer les dépôts et qu’il n’y a pas de perspective rapprochée qu’il puisse le faire ». La Cour en déduit que l’indisponibilité des dépôts doit être constatée dans des délais très brefs, sans attendre que les conditions nécessaires à l’ouverture d’une procédure d’insolvabilité ou au retrait de l’agrément bancaire soient réunies. Cette interprétation s’appuie sur le double objectif poursuivi par la DGSD1 qui vise à protéger les déposants et à assurer la stabilité du système bancaire, en évitant que les difficultés financières que connaît un établissement de crédit, même temporaires, n’entraînent un phénomène de retrait massif des dépôts – une panique bancaire – et que ces difficultés ne se propagent ainsi au reste du système bancaire. La Cour considère également que la DGSD1 s’oppose à une législation nationale autorisant le superviseur à déroger aux délais qu’elle prévoie pour constater l’indisponibilité des dépôts et pour rembourser ces dépôts, afin que l’établissement soit placé sous surveillance spéciale. Elle souligne notamment qu’une dérogation au délai de cinq jours ouvrables pour constater l’indisponibilité des dépôts serait contraire à l’objectif de célérité recherché par le législateur de l’Union.
En deuxième lieu, la Cour juge que l’indisponibilité des dépôts doit être constatée par un acte explicite du superviseur national. La réalisation des objectifs poursuivis par la DGSD1 – la stabilité du système bancaire et la protection des déposants – supposent que les déposants et le fonds de garantie des dépôts disposent d’une décision explicite, claire et précise, leur permettant de savoir rapidement et avec certitude que les dépôts ont été déclarés indisponibles. Une telle décision permet au fonds d’engager la procédure de remboursement et aux déposants de faire valoir leurs droits.
En dernier lieu, la Cour estime que le constat de l’indisponibilité d’un dépôt ne saurait être subordonné à la condition que son titulaire ait préalablement fait, auprès de l’établissement de crédit concerné, une demande de retrait des fonds. Cette exigence, qui n’est pas prévue par la directive, serait de nature à saper la confiance des déposants envers le système de garantie des dépôts et à engendrer des paniques bancaires.
2. La Cour précise les conditions de l’engagement de la responsabilité de l’État en raison de la violation du droit de l’Union par le superviseur bancaire
La juridiction de renvoi demandait également à la Cour si l’article 1er de la DGSD1 est d’effet direct et confère aux déposants le droit d’intenter, au titre de la responsabilité de l’État pour une violation du droit de l’Union, une action en à l’encontre de la BNB en réparation du préjudice causé par le remboursement tardif des dépôts.
La Cour, qui insiste sur les différences entre le litige au principal et l’affaire à l’origine de l’arrêt Paul du 12 octobre
Enfin, la Cour rappelle que la mise en jeu de la responsabilité de l’État pour violation du droit de l’Union se déroule devant les juridictions et selon les règles procédurales nationales, en vertu du principe de l’autonomie procédurale et institutionnelle des États membres. La Cour juge cependant que le droit de l’Union s’oppose à ce que le droit national subordonne le droit à réparation, comme le prévoit le droit bulgare, au caractère intentionnel du dommage causé par la BNB, c’est-à-dire à une condition allant au-delà de la violation suffisamment caractérisée du droit de l’Union. Le droit de l’Union ne s’oppose pas, en revanche, à une réglementation nationale qui soumet le droit des particuliers d’obtenir réparation à l’obligation de rapporter la preuve de l’existence d’une faute, pour autant que la notion de faute ne va pas au-delà de la violation suffisamment caractérisée.
