Selon l’INSEE, la dette publique s’élevait, à la fin du 2e trimestre 2020, à plus de 2 600 milliards, en hausse de 200 milliards par rapport au trimestre précédent. Le rapport économique et social annexé au projet de loi de finances 2021 (publié début octobre 2020) estime que le taux d’endettement des administrations publiques s’élèvera cette année à 116 % du PIB après un pic proche de 120 % fin 2020. Bien que cette évolution ne date pas d’hier (le dernier budget en équilibre a été celui de 1974) et que l’opportunité de l’interventionnisme public massif ne soit aujourd’hui discutée par personne, la dérive de nos finances publiques suscite quelques inquiétudes et une interrogation : que faire de la dette ?
Depuis l’Antiquité, les rois, les dictateurs et les gouvernements démocratiques n’ont pas manqué d’imagination pour trouver les moyens, parfois les expédients, pour sortir de l’endettement. Nous en proposerons un aperçu avant de répondre à une question somme toute assez naïve : et si l’on ne faisait rien ?
La méthode radicale : répudier ou annuler la dette
L’option présentée ici est, dans son principe, assez simple : il s’agit de ne pas rembourser les créanciers de leur dû, donc de les spolier. Les raisons peuvent en être de natures très diverses, parfois religieuses, humanitaires ou sociales.
Dans la Mésopotamie antique, il n’était pas rare que de riches marchands consentent des prêts aux paysans et qu’en cas de difficulté à rembourser, l’emprunteur et sa famille soient réduits à l’état de quasi-esclaves, contraints de servir à perpétuité dans la maison du créancier. Pour éviter l’effondrement de l’ordre social, les rois sumériens puis babyloniens furent conduits à annoncer périodiquement – souvent à leur avènement – des amnisties, annulant toutes les dettes contractées et rendant leurs terres à leurs propriétaires initiaux
Mais, bien entendu, la répudiation des dettes a le plus souvent été la conséquence de considérations économiques. Les exemples ne manquent pas : sous l’Ancien Régime, lorsque la charge de la dette publique devenait trop lourde pour les finances royales, le souverain faisait disparaître son fait générateur, le prêt initial. Dans les cas les plus extrêmes, les créanciers récalcitrants étaient mis en prison et le prince usait de son pouvoir pour solliciter de nouveaux prêteurs. Sous la Révolution, en 1797, après l’aventure malheureuse des assignats, le Directoire a également choisi la banqueroute dite « des deux-tiers » : le premier tiers de la dette a été « consolidé » donc payé (sous forme de rentes), et les deux autres tiers ont fait l’objet de bons aux porteurs qui ont connu à peu près le même sort que les assignats. Ce qui a naturellement allégé la charge de la dette en dépouillant de leur fortune les anciens rentiers, l’objectif étant, disait-on à l’époque, « d’effacer les erreurs du passé pour donner à l’État les moyens de son avenir »
Il est inutile, naturellement, d’évoquer en détail les célèbres emprunts russes dont nos aïeux étaient si friands. Ils représentaient 3 ou 4 fois la production annuelle de l’empire (détenus à 80 % par des épargnants français) et ont été répudiés par le régime communiste peu après son arrivée au pouvoir en 1917. Plus d’un million et demi de nos concitoyens ont été ainsi spoliés, voire ruinés car, à cette époque, la retraite par répartition n’existait pas et il n’était pas rare de voir une famille placer toutes ses économies dans ces emprunts
La répudiation de la dette est évidemment une pratique dangereuse pour le pays qui s’y livre de manière unilatérale, parce qu’il risque d’être mis durablement au ban des marchés et voué pour des décennies à l’autarcie financière. On peut donc a priori s’étonner de trouver aujourd’hui des économistes – parmi les plus sérieux – pour plaider cette mesure afin, affirment-ils, de « sortir des sentiers battus » et d’abandonner « les dogmes et les principes d’action hérités d’une période révolue »
Annuler la dette détenue par la banque centrale
Leur projet n’est pas en général d’annuler l’intégralité de la dette publique – en raison des effets dévastateurs induits sur les patrimoines privés, y compris ceux des banques et de leurs clients – mais uniquement la fraction de cette dette détenue par la banque centrale. Ainsi, l’Eurosystème – la BCE et les 19 banques centrales nationales - pourrait abandonner ses créances sur 2 300 milliards de titres publics (20 % du PIB de la zone euro), dont un peu plus de 450 milliards de titres français
Aujourd’hui, la plupart des États de la zone euro refinancent sans difficulté leur dette à des taux d’intérêt proches de zéro (voire même parfois négatifs) et la BCE n’a nulle intention d’interrompre ces facilités avant sans doute plusieurs années. Tout se déroule donc en fait comme si les États avaient émis des titres de dette perpétuelle qu’ils ne rémunèrent pas ou très peu. Difficile dans ces conditions de voir ce que changerait, par rapport à cette monétisation de facto, une annulation pure et simple de cette dette.
À ceci près cependant que les partisans de l’annulation ont, semble-t-il, une autre idée en tête. La suppression des dettes publiques réduirait très sensiblement le ratio d’endettement des pays ; par exemple, il pourrait passer en France de 120 % à 100 voire à 95 %, c’est-à-dire présenter un profil beaucoup plus avantageux, notamment vis-à-vis des prêteurs. Rien n’empêcherait alors l’État d’emprunter à nouveau, par exemple pour financer, comme le suggèrent Laurence Scialom et Baptiste Bridonneau, le très coûteux programme de conversion écologique auquel il faudra nécessairement se soumettre. Mais une fois ce programme réalisé, ne faudra-t-il pas à nouveau annuler la dette pour financer les nouvelles urgences du futur, une expédition sur Mars ou la désalinisation des océans ?
En fait, les auteurs semblent avoir découvert l’arbre à finance qui permet de réaliser tous les projets sans épargne préalable, en anticipant sur des recettes ou des productions futures, comme s’il était possible de transférer du pouvoir d’achat dans le temps et de consommer ou d’utiliser en 2021 une production qui n’existe pas encore.
La méthode vertueuse : le remboursement
En remboursant chaque année plus qu’il n’emprunte, l’État assure l’amortissement et l’extinction progressive de sa dette. Malheureusement, cette pratique requiert des excédents budgétaires durables, une espèce de pénitence fiscale généralement douloureuse pour les populations. C’est ainsi qu’a procédé le Royaume-Uni tout au long du XIXe siècle pour assurer le service de l’énorme dette qu’il avait héritée des guerres napoléoniennes (plus de deux fois le revenu national). Pendant pratiquement 100 ans, jusqu’au Premier conflit mondial, les gouvernements successifs ont dégagé des budgets excédentaires leur permettant de verser des rentes de 4 ou 5 % et de réduire le taux d’endettement du pays ; l’inflation étant à peu près nulle sur la période, l’enrichissement des porteurs de titres a été dans le même temps tout à fait considérable.
Rappelons que telles sont également les contraintes que les bailleurs de fonds (la célèbre « Troïka », devenue par euphémisme « les institutions ») imposent depuis quelques années à la Grèce : réaliser – par des mesures pudiquement qualifiées « d’assainissement » - un excédent budgétaire « primaire » (c’est-à-dire hors charge de la dette) de 3,5 % du PIB, de manière à dégager des capacités de financement nécessaires à l’amortissement de la dette. Avec un PIB de 180 milliards, une dette de 330 milliards (plus de 30 000 € par habitant) et un excédent primaire annuel de 6 ou 7 milliards, on mesure le nombre d’années au cours desquelles ce cocktail amer devra encore être administré au peuple grec – déjà très affaibli par 10 années d’austérité - pour que le pays recouvre son indépendance financière.
La méthode parcimonieuse : le cantonnement
Nous qualifierons cette méthode de « parcimonieuse » car elle ne concerne qu’une fraction réduite de la dette de l’État et non sa globalité. Cantonner une dette particulière, c’est l’isoler dans un compte spécial et l’amortir progressivement par des ressources dédiées. En procédant ainsi pour une partie de leurs engagements, les pouvoirs publics peuvent afficher tenir les rênes sur la dette « normale », tout en reportant sur une entité ad hoc la charge d’une dette « exceptionnelle ».
Ainsi a été créée en 1996 la CADES (Caisse d’amortissement de la dette sociale) dont la fonction initiale était d’apurer la dette de la Sécurité Sociale. La Caisse se finance par des émissions d’obligations, notamment aujourd’hui les obligations sociales (social bonds), sur les marchés internationaux de capitaux ; ces émissions sont garanties par les ressources régulières que perçoit la Caisse, prélevées sur les revenus d’activité (la CRDS et une partie de la CSG) et les revenus de remplacement (cotisations sur les retraites notamment), pour un total proche de 18 milliards en 2020. Sa mission devait initialement s’achever en 2009, échéance repoussée en 2024 puis (pour le moment) en 2033 en raison de multiples reprises de dettes de l’assurance maladie, de la branche retraites, etc. La CADES a à ce jour amorti près de 187 des 260 milliards qui lui ont été transférés jusqu’en 2019 : il lui restait donc 73 milliards à rembourser de l’ancienne dette.
Mais après le vote d’une nouvelle loi organique (promulguée en août dernier), la CADES a d’ores et déjà été lestée de 136 milliards supplémentaires liés aux déficits Covid, actuels et à venir, de la Sécurité Sociale, ce qui pourrait nécessiter de nouvelles ressources et un prolongement de son activité d’une dizaine d’années supplémentaires, surtout si – comme on peut le redouter - la facture des comptes sociaux s’alourdit encore.
Il y a fort à parier que parmi les propositions que doit formuler au printemps prochain la toute nouvelle commission sur la dette Covid de l’État (150 milliards au minimum pour 2020), que va présider M. Jean Arthuis, figurera le projet de création d’une nouvelle Caisse d’amortissement, dont on peut d’ailleurs se demander quelles pourraient en être les ressources, le gouvernement ayant – pour le moment - exclu tout alourdissement de la fiscalité
La méthode sournoise : l’inflation
La valeur des titres de la dette publique est fixée une fois pour toutes, exactement comme l’est notre propre endettement, que l’inflation soit faible ou qu’elle soit forte. Naturellement, plus les prix montent rapidement et fortement, et plus la charge réelle de l’endettement est allégée pour ceux dont les revenus sont indexés. L’inflation lamine le pouvoir d’achat des créanciers et elle est une bénédiction pour les débiteurs ; mais elle agit de manière insidieuse, sans que les créanciers n’y puissent grand-chose.
Les exemples de dettes que l’inflation a fait disparaître sont légion : en France, au sortir de la guerre, en 1944, la dette publique est de 250 % du PIB. Cinq ans d’inflation au taux moyen annuel de 50 % ont largement détruit l’essentiel de la dette et en 1948, le taux d’endettement n’était plus que de 50 %. Le même phénomène s’était produit – dans une moindre ampleur toutefois - 30 ans plus tôt. Quant aux Anglais, ils n’ont pas reconduit après la Seconde Guerre mondiale l’attitude vertueuse qui fut la leur au XIXe siècle : en 1950, leur ratio d’endettement était de 200 % (à peu près comme en 1815) ; c’est l’inflation qui a permis de le ramener à 50 % au début des années 1990.
La méthode confortable : bénéficier de la croissance
Il s’agit, et de loin, de la meilleure solution. Une croissance de 5 % pendant 30 ans permet de multiplier le PIB par presque 7,5 ; elle alimente le budget de l’État en ressources fiscales, ce qui permet le paiement des intérêts et l’amortissement du capital. Et lorsque, dans le même temps, l’inflation est forte également, les deux phénomènes se conjuguent pour réduire mécaniquement le ratio d’endettement. Telle est d’ailleurs la raison pour laquelle, à l’issue des « 30 glorieuses », en 1975, ce taux par rapport au PIB n’était plus que de 16 %.
On comprend, dans ces conditions, que ce soit là l’option aujourd’hui choisie par le gouvernement : selon le ministre de l’économie, « le remboursement de la dette se fera par la croissance, pas par les impôts ». Sans doute, le ministre fait-il preuve de volontarisme et d’optimisme comme il se doit d’un homme politique en temps de crise. Cependant, il est sûr également qu’il faudra faire preuve d’un peu de patience puisque les taux prévisibles de croissance (1 à 2 % de croissance réelle assortis d’une inflation très faible) seront longs, très longs même, à produire leurs effets sur le taux d’endettement.
Et si l'on ne faisait rien ?
Force est de constater, au terme de ce tour d’horizon, qu’en dehors du cantonnement partiel aucune des solutions exposées ci-dessus n’a de chance réelle d’être prochainement mise en œuvre : l’annulation de la dette, à supposer même qu’elle soit économiquement pertinente, soulèverait d’insurmontables problèmes juridiques au sein de l’UE ; son amortissement est financièrement hors de portée en raison des déficits énormes actuels et prévisibles de nos budgets ; il en va de même de la croissance, très laborieuse depuis de longues années et sans doute contrainte par les problèmes environnementaux ; enfin, malgré les efforts déployés par les banques centrales, l’inflation reste très basse et il n’est d’ailleurs sans doute pas souhaitable qu’elle accélère.
Peut-on craindre, en conséquence, que la prophétie de Mirabeau s’abatte sur nous : « La dette publique fut le germe de la liberté. Elle a détruit le roi et l’absolutisme. Prenons garde qu’en continuant à vivre, elle ne détruise la nation et ne reprenne la liberté qu’elle nous a donnée. »
La question des calamités qui peuvent affecter un peuple impécunieux est évidemment controversée qui mêle des arguments inégalement pertinents ; certains sont cependant particulièrement robustes, donc inquiétants.
Le legs d’un fardeau à nos enfants
C’est devenu un lieu commun que d’affirmer que la dette constitue une charge que la génération courante, en vivant au-dessus de ses moyens du fait de son égoïsme ou de son indifférence, impose à ses enfants et aux générations futures. On peut faire un calcul simple : 2 600 milliards de dettes divisés par 67 millions d’habitants, cela fait plus de 38 000 euros par personne, nourrissons compris. En d’autres termes, chacun des bébés nés aujourd‘hui porte déjà un endettement très lourd en raison de l’irresponsabilité de ses parents et il devra un jour en assumer le coût.
Cet argument, répété à l’envi, laisse accréditer la thèse selon laquelle, en s’endettant, on pourrait capter aujourd’hui le fruit du travail des générations futures. C’est évidemment impossible : on ne peut utiliser et consommer en 2021 que la production de 2021 et non prélever une part de celle que réaliseront nos enfants dans 10 ou 20 ans. Il convient donc d’être prudent face à l’argument du fardeau intergénérationnel.
En premier lieu, les milliards empruntés n’ont sans doute pas été tous gaspillés. Quelques-uns – les plus nombreux espérons-le – ont été investis en écoles, hôpitaux, maternités, infrastructures et bâtiments divers, dont nous bénéficions aujourd’hui et grâce auxquels nos conditions de vie se sont considérablement améliorées par rapport à celles de nos parents ; nul doute que les générations futures en profiteront également. En second lieu, il faut aussi rappeler que les 2 600 milliards de dettes ont comme exacte contrepartie 2 600 milliards de créances sous forme d’actifs financiers que nous (et les créanciers étrangers) détenons dans nos assurances vie et nos autres avoirs financiers, de sorte que quand nous disparaîtrons, les dettes et les créances vont être conjointement transférées à la génération suivante. Nos enfants vont donc hériter des créances accumulées par ceux d’entre nous qui ont acheté des titres de la dette publique ; ils en percevront les revenus et seront remboursés du capital à l’échéance.
C’est là, naturellement, qu’interviendront des problèmes redistributifs car les créances et les dettes léguées auront des conséquences financières : si l’on ne transmet pas de charge « nette » aux générations futures, il y aura parmi elles des gagnants (ceux qui percevront les revenus et le remboursement du capital) et des perdants (qui ne recevront rien et paieront les intérêts). La répartition de ces gains et pertes pour chacun de nos enfants dépendra de la fiscalité qui prévaudra alors ; difficile, dans ces conditions, d’en faire porter la responsabilité sur la génération actuelle.
Le risque d’emballement de la dette
S’il y a une crainte que partagent généralement les économistes, c’est le risque d’emballement de la dette en raison de l’effet « boule de neige ». Cet effet signifie que lorsque la charge de la dette, les intérêts qu’il faut payer ne peuvent plus être financés par les ressources ordinaires de l’État, celui-ci doit emprunter, alourdir davantage encore son endettement pour payer ce qu’il doit à ses créanciers. La dette peut alors s’auto-entretenir, voire exploser et devenir comme on le dit parfois « non soutenable »
Sans entrer dans le détail des équations, l’effet boule de neige dépend crucialement du rapport entre le taux d’intérêt et le taux de croissance du PIB : plus le taux d’intérêt est élevé par rapport au taux de croissance économique, plus il devient difficile d’enrayer la dérive de la dette. C’est assez facile à comprendre : ce que l’on doit payer comme intérêts augmente plus vite que les ressources qui servent à les financer.
Le gouvernement fournit tous les ans aux parlementaires, au moment de l’examen du projet de loi de finances, une estimation de l’impact d’une hausse de 1 % du taux d’intérêt sur l’ensemble des maturités de taux (c’est-à-dire sur l’ensemble des titres, quelle que soit leur échéance) : la charge d’intérêt supplémentaire serait de 2 milliards la première année et augmenterait au fur et à mesure de la tombée des obligations anciennes et de leur remplacement par les nouveaux titres ; le surcoût serait de à 4,8 milliards la deuxième année et de 12 milliards la cinquième. On peut imaginer des scénarios plus noirs encore : si la hausse des taux était de 2 points (s’ils passaient de 0,5 à 2,5 % par exemple, ce qui ne constituerait pas un niveau extraordinairement élevé), la charge supplémentaire atteindrait 40 milliards la dixième année.
On comprend donc que la principale crainte des pouvoirs publics est que les banques centrales mettent un terme à leur politique de « quantitative easing » et remontent leurs taux d’intérêt, comme elles l’avaient d’ailleurs prévu à l’issue de la crise financière de 2008. D’autant que dans ce cas, un risque additionnel pourrait également émerger pour certains débiteurs : toute perspective de défaut accroît la méfiance des prêteurs (notamment des prêteurs étrangers) et les conduit à exiger une prime de risque alourdissant la facture.
Quel avenir pour la dette publique ?
Il paraît possible à ce stade de faire un peu de prospective : il nous semble assez probable que la partie Covid de la dette publique (près de 400 milliards à ce jour, 17 % du PIB) sera cantonnée dans des structures existantes (la CADES pour la dette sociale) ou à créer (une caisse d’amortissement de la dette de l’État) ; ces 400 milliards seront effectivement remboursés sur une longue période de 20 ou 30 ans, à condition toutefois que ces caisses soient dotées de ressources (fiscales ?) suffisantes, comme c’est aujourd’hui le cas pour la CADES.
Pour le reste de la dette, sa fraction hors-Covid ou « normale » (près de 2 000 milliards), aucune piste n’est à ce jour vraiment définie. Le gouvernement reste sur ce point d’une prudence extrême et semble espérer que la croissance à venir, la hausse mécanique des ressources publiques qui en résulte et « l’optimisation du fonctionnement de l’État » – autrement dit la perspective de faire mieux avec moins d’argent [10] – régleront à terme le problème. Certaines réformes « structurelles » économes de deniers publics (comme l’inflammable question des retraites) participent naturellement de ce mouvement sans que l’on puisse beaucoup spéculer sur leur chance de réussite. Dans l’attente, la dette subsistera en l’état et sera refinancée grâce au soutien de la banque centrale : de nouveaux emprunts rembourseront de vieilles dettes, sans que l’on puisse prédire quand - et même si - ce cycle aura une fin ; le budget continuera à porter, chaque année, sa charge financière (37 milliards sont prévus dans le budget 2021). Peut-être même l’agence France Trésor pourra-t-elle, pendant qu’il en est encore temps et que les conditions de taux d’intérêt le permettent, allonger la durée de vie moyenne (actuellement à peine supérieure à 8 ans) de la dette négociable de l’État en émettant davantage de titres à très long terme (30 ans), comme l’Allemagne a davantage que nous coutume de le faire
Mais chacun a compris que nous sommes néanmoins très exposés à l’attitude de la BCE. Qu’elle décide – ou soit contrainte - de relever ses conditions de taux d’intérêt et la charge d’intérêt explosera brutalement, même si les prêteurs ne se refusent pas aux sollicitations de l’État pour le refinancer. Dans ce cas, il n’est pas douteux que la réponse apportée sera fiscale.
Mais ni la monnaie, ni la bienveillance des banques centrales n’apporteront autre chose qu’une solution d’attente au problème de la dette. La réduire significativement – et donc limiter également ses effets délétères sur les inégalités sociales actuelles et futures et sur les charges d’intérêt – imposerait des prélèvements supplémentaires sur les patrimoines et/ou les revenus privés. Mais après la Covid, faut-il soumettre la population à un nouveau traumatisme, fiscal celui-là ?
La réponse n’appartient évidemment pas aux seuls experts. Mais leur responsabilité est d’apporter, dans la réflexion sur le consentement à l’impôt, l’information nécessaire au débat public et de contribuer, comme le suggérait-il y a quelques années André Barilari, ancien directeur général des impôts
