La résolution de Banco Popular au mois de juin 2017 est un événement important. Elle a d’abord démontré que l’Union européenne et l’Union bancaire étaient dotées, avec les pouvoirs de BRRD et la création du Mécanisme de résolution unique géré par le Conseil de résolution unique, d’un système fonctionnel de résolution qui a su traiter, rapidement et efficacement, le cas d’une banque d’une certaine importance systémique.
Mais le cas de Banco Popular a également, par son déroulement, rappelé à tous l’un des aspects essentiels de la résolution bancaire, la différence entre solvabilité et liquidité. Dans le langage usuel, et aussi dans le cas d’entreprises non financières, ces deux concepts sont assez souvent interchangeables. Mais dans le cas des banques, les deux concepts sont bien différenciés : la solvabilité renvoie aux exigences de fonds propres et au respect de ratios prudentiels, la liquidité concerne tout simplement la capacité de rembourser ses dettes à leur échéance ; ou plus prosaïquement, pour une banque, de boucler son financement au jour le jour.
Banco Popular était une banque dont les problèmes essentiels semblaient liés à sa solvabilité : son portefeuille de financements immobiliers était connu pour être problématique et potentiellement générateur de provisions importantes susceptibles d’obérer ses ratios prudentiels. Mais c’est finalement par une crise de liquidité soudaine, provoquée par le retrait accéléré de dépôts de collectivités publiques, que la banque a chuté, confirmant que les risques de solvabilité se concrétisent souvent par une crise de liquidité.
Dans le cas de Banco Popular, sa reprise par Santander, qui avait la capacité de fournir la liquidité nécessaire, a apporté la solution à ses besoins de liquidité, mais il est immédiatement apparu évident aux observateurs, et au CRU lui-même, qu’en d’autres circonstances, les besoins de liquidité de Banco Popular auraient été difficiles à combler.
Autant les outils de résolution de la BRRD, et notamment le renflouement interne par annulation ou conversion des instruments de fonds propres, apportaient une réponse aux contraintes de solvabilité, autant les instruments de liquidité pouvaient venir à manquer.
Ce sujet est particulièrement prégnant dans le régime européen de résolution. Aux États-Unis, le titre II de la loi Dodd Frank prévoit la fourniture de liquidité par le FDIC au travers de tirages possibles sur le « Orderly Liquidation Fund », une ligne de liquidité fournie par le Trésor. Au Royaume-Uni, la Banque d’Angleterre a clairement indiqué être prête à fournir à une banque en résolution ayant été recapitalisée par renflouement interne la liquidité nécessaire dans la période qui suit son entrée en résolution. La Banque d’Angleterre est ainsi prête à jouer le rôle classique de « prêteur de dernier ressort » pour des banques solvables (puisqu’ayant reconstitué ses fonds propres par renflouement interne) mais illiquides (du fait des incertitudes inhérentes aux phases initiales d’une résolution).
Dans la zone euro, un tel « prêteur de dernier ressort » manque à la panoplie des outils de résolution. La BCE a souvent fait état de ses réticences à jouer ce rôle pourtant traditionnel d’une banque centrale (voir le discours
Pourtant, les montants en cause ne sont pas les mêmes. Le FRU est calibré pour pouvoir faire face aux éventuels besoins de recapitalisation résiduels qui subsisteraient après un bail-in d’au moins 8 % des passifs totaux d’une banque en résolution, mais les besoins de liquidité en cas de crise de confiance grave, peuvent être d’un autre ordre. Les besoins de Banco Popular lors de sa résolution auraient été de l’ordre de 17 milliards d’euros et auraient sans doute crû dans les jours suivants.
Ce constat de l’absence, dans l’Union bancaire, d’une source connue de liquidité a également conforté ceux qui soutenaient l’introduction de moratoires pour les banques en difficulté. Il n’est pas contestable qu’une banque soumise à un moratoire de paiements connaît moins de problèmes de liquidité, mais cet argument « toute chose égale par ailleurs » souffre justement du fait que les choses ne peuvent pas être « égales par ailleurs ». Le danger d’un moratoire ne réside pas dans son utilisation en période de crise, mais dans son existence même. S’il existe la possibilité d’un moratoire, la réaction naturelle de tout créancier sera de réduire ses expositions à une banque en difficulté le plus rapidement possible. Un moratoire potentiel serait ainsi un facteur d’accélération de crise de liquidité.
Au-delà de ce problème d’accélération des crises, tout moratoire de plus de 2 jours pose les problèmes de la remise en cause des protocoles ISDA signés par les plus grands intervenants des marchés d’instruments dérivés et des repos/reverse repos, et de la perte de la capacité de netting des expositions aux banques européennes, qui peuvent être toutes les deux facteurs de fragmentation de ces marchés globaux.
Le moratoire apparaît ainsi comme un instrument dont les avantages apparents sont plus qu’annulés par son impact à long terme.
En conclusion, la zone euro doit se doter d’un outil de liquidité, disponible pour les banques en résolution, qui doit bien sûr être conditionné par :
- la recapitalisation préalable de la banque par renflouement interne ;
- son utilisation pour l’exécution de la stratégie de résolution ;
- sa collatéralisation par une large gamme d’actifs, voir par un « floating charge » sur l’ensemble des actifs ;
- son caractère temporaire.
