À travers l’action spécifique du Programme d’investissement d’avenir (PIA) qui lui a été dédiée, l’économie sociale et solidaire (ESS) a bénéficié pour la première fois d’une reconnaissance officielle du rôle qu’elle joue dans la croissance économique, l’emploi et la cohésion sociale. Doté de 100 millions d’euros (M€), le PIAESS visait à favoriser le financement d’entreprises confrontées à des défis tels que l’innovation sociale, le changement d’échelle ou l’évolution de leur modèle économique. Ses objectifs ont été fixés par une convention État/Caisse des dépôts du 20 juillet 2010, qui prévoyait notamment d’intervenir au profit de 2 000 entreprises pour un montant moyen de 50 K€ et de consolider ou créer 60 000 emplois.
640 entreprises financées
Un appel à candidatures permanent lancé fin 2010 a permis de sélectionner au fil de l’eau 46 partenaires financiers, dont 30 en région, chargés de détecter, d’instruire et de présenter des projets nécessitant un investissement en quasi-fonds propres. Ces partenaires, qui ont assuré une bonne couverture géographique du territoire, ont été co-investisseurs aux côtés du PIAESS, afin d’obtenir l’effet de levier minimum de 2 recherché.
Trois catégories d’opérations ont été distinguées :
- pour les investissements compris entre 15 K€ et 100 K€, la décision a été prise au plan régional grâce à un mécanisme de délégation d’enveloppe. 510 projets ont été financés pour un montant moyen de 35,8 K€ (soit un total de 18,3 M€) ;
- pour les investissements supérieurs à 100 K€, la décision a été prise au plan national, après instruction par la Caisse des dépôts et décision d’un comité d’engagement. Sur 151 dossiers déposés, 100 ont été financés pour un montant moyen de 384 K€ (38,4 M€), un niveau très supérieur à l’hypothèse retenue dans la convention ;
- à compter de 2013, cinq appels à projets (AAP) ont été lancés dans des filières d'activité jugées prioritaires ou en
mutation . Sur 80 projets déposés, 30 ont été financés pour un montant moyen de 1 M€ (30 M€).[1]
Par ailleurs, les bénéficiaires ont rencontré des difficultés pour chiffrer l’impact des investissements financés, notamment en matière d’emploi. La méthodologie d’évaluation n’était alors pas stabilisée et toutes les entreprises de l’ESS n’ont pas encore une culture et une maîtrise des outils leur permettant de mesurer les résultats obtenus grâce à ces conditions de financement favorables.
Un effet de levier prometteur
L’effet levier des interventions a été nettement plus élevé que prévu : 9,4 pour les opérations financées en région, 5,8 pour celles financées au plan national, et 6,5 en moyenne, soit 81,4 M€ de concours publics hors prises de participations pour 533,2 M€ de concours privés. Au vu de ces chiffres, il semble que les partenaires financiers du PIAESS ont utilisé ce programme comme un mécanisme de partage du risque. Le nombre élevé de participants aux tours de tables n’a toutefois pas soulevé de difficultés au plan régional, ce qui n’a pas été le cas au plan national. En effet, le montant des désengagements signifiés au PIAESS au cours du déroulement du programme ont été élevés, répartis entre les AAP (9,2 M€) et les projets de la tranche nationale (1,9 M€). Pour ces derniers, il s’agit pour l’essentiel de difficultés de bouclage des tours de table. Pour les deux premiers AAP, les désengagements s’expliquent par le caractère novateur et inabouti des projets, par la difficulté de formaliser leurs modèles économiques et de financement et donc de bouclage des tours de table. L’ampleur de ces désengagements renvoie à l’un des choix, malheureux, faits par l’État : ne pas avoir prévu de crédits d’ingénierie pour l’accompagnement et le montage des projets, alors que cet accompagnement joue un rôle déterminant pour le bon aboutissement des projets dans l’ESS.
Un programme sous contraintes
Compte tenu du délai de sélection des partenaires financiers, le programme est monté en puissance en 2011 et n’a atteint son rythme de croisière qu’en 2012. Son déroulement a été perturbé par deux événements d’importance inégale. Tout d’abord, la mise en place tardive de l’offre de la Banque publique d’investissement en direction de l’ESS, qui devait succéder à celle du PIA fin 2014, a conduit le Commissariat général à l’investissement (CGI) et le ministre de l’Économie à annoncer mi-novembre 2014 le prolongement de la période d’engagement du PIAESS. Calés sur l’échéance initiale fin 2014, les partenaires financiers ont ralenti l’apport de projets au cours du dernier trimestre 2014 et le redémarrage a été difficile au niveau national.
Parallèlement, la baisse des taux intervenue fin 2014 a rendu l’offre du PIAESS moins attractive que d’autres financements (du fait de la présence d’une clause d’intéressement à la performance pour les bénéficiaires autres que les associations) et l’abondance du crédit bancaire a freiné les nouvelles demandes de concours adressées au PIAESS et favorisé les désengagements de concours déjà accordés. Ce contexte de marché inédit a fortement impacté le déroulement du programme, qui a presque exclusivement reposé sur des instruments de taux.
Dans ce contexte et malgré les efforts déployés par la Caisse des dépôts et les instances de gouvernance du PIAESS en 2015, la totalité de l’enveloppe n’a pas pu être engagée. Ce constat a notamment contribué à la décision du Gouvernement de ne pas donner une suite au PIAESS au sein du PIA 3.
Des enseignements sur le financement des entreprises de l’ESS
La prépondérance de la tranche régionale en nombre de projets financés confirme le fort ancrage territorial de l’ESS et l’ampleur des synergies dégagées localement. L’importance de l’effet de levier et la facilité avec laquelle les tours de table ont été bouclés témoignent aussi des habitudes de travail en commun des financeurs au plan local. Le réseau des partenaires financiers constitué à l’occasion de la gestion du PIAESS constitue également un écosystème de financement et d’accompagnement efficace et un actif qu’il convient de préserver.
Le PIAESS a permis de quantifier un peu mieux les besoins financiers des entreprises de l’ESS en matière d’investissement : les projets financés allaient de 15 K€ à plusieurs M€, témoignant de la grande hétérogénéité des besoins dans ce secteur. Le montant des tickets moyens, rehaussé de l’effet de levier, donne une idée de l’ampleur des projets financés par les associations et coopératives. Il existe donc bien des projets d’envergure à financer dans le champ de l’ESS, qui vont très au-delà de ceux qui ont été financés par sa tranche régionale. L’expérience du PIAESS confirme aussi qu’il existe une demande de quasi-fonds propres de la part des associations alors que certains estimaient que seule la subvention était appropriée pour elles.
Des projets structurants laissés en suspens
Depuis le début de son activité en 2011, le Comité stratégique et d’évaluation (CSE) avait souhaité, en accord avec la Caisse des dépôts, que le PIAESS puisse financer des initiatives qui lui survivraient, en dégageant des moyens supplémentaires récurrents (recherche d’un effet structurant) ou en confortant tel ou tel pan vulnérable de l’ESS. La convention État/Caisse des dépôts le prévoyait d’ailleurs expressément en demandant au PIAESS de structurer l’épargne salariale pour assurer la maximisation de la part solidaire des placements.
Deux projets proposés par la Caisse ont été examinés en ce sens. Le premier consistait à mettre en œuvre, avec les acteurs de la Place, un mécanisme permettant d’assurer la liquidité des fonds solidaires de type 90/10. En effet, le ratio de 10 % de fonds solidaires devant être respecté à tout moment selon les règles prudentielles définies par l’AMF, les gestionnaires n’investissent en moyenne aujourd’hui qu’à hauteur de 6 % dans les entreprises solidaires, ce qui a pour effet de priver les entreprises solidaires d’un volant de financement facile à mobiliser.
Le second consistait à garantir la conduite à bonne fin des opérations d’auto-construction ou de réhabilitation accompagnée dans le secteur du logement très social, qui avait été privilégié lors du premier AAP et dans lequel notre pays a sous-investi au cours des dernières décennies. Malheureusement, le CGI s’est opposé en 2014 à la poursuite de ces deux études, ne permettant pas à l’outil PIAESS d’aller au bout de la démarche prévue dans la convention. Le premier de ces projets n’a toutefois pas été définitivement enterré. La ministre chargée de l’ESS ayant en effet annoncé en novembre 2016 qu’elle s’attacherait à lui apporter une solution réglementaire, le décret n° 2017-485 du 5 avril 2017 modifiant le cadre juridique de la gestion d’actifs l’a finalement apportée, en laissant désormais davantage de souplesse aux gérants de fonds.
Du PIAESS au PIA 3
Les instances de gestion du PIAESS, la Caisse des dépôts et le CGI ont considéré qu’au vu de la baisse du nombre des demandes de concours enregistrée à partir du second semestre 2014, du désengagement de certains bénéficiaires, de la mise en place de l’offre de Bpifrance en direction de l’ESS et du non-engagement de la totalité de l’enveloppe du PIAESS, la reconduction d’une enveloppe de prêts spécifique à l’ESS, qui avait démontré son utilité au début des années 2010, avait perdu sa justification fin 2015.
En revanche, il a été suggéré et demandé que les programmes du PIA 3 soient rendus, à compter de 2016, accessibles aux entreprises de l’ESS avec une clause spécifique adaptant en particulier les montants d’investissement requis. Le PIA 3 a été structuré différemment de ses prédécesseurs, privilégiant l’aval (innovation et développement des entreprises) à l’amont (enseignement et recherche), il n’est plus organisé par secteur et entend contribuer à la transition vers le monde numérique et un développement
La postérité du PIAESS devrait donc être assurée sous une autre forme au sein du PIA 3 pourvu que les fédérations et têtes de réseau de l’ESS veuillent bien relayer les informations nécessaires et inciter leurs membres à candidater.
Quand le PIAESS fait des émules
Peu après la mise en place du PIAESS, Bpifrance a été créée en 2012 avec une mission particulière de participation au développement de l’ESS et deux nouveaux fonds dédiés, inspirés du modèle PIAESS, ont été créés :
- le fonds d’investissement dans l’innovation sociale (FISO), doté d’une capacité d’intervention potentielle de 40 M€ (apportée à parts égales par l’État et les régions), pour financer sous forme d’avances remboursables des projets socialement innovants ;
- le fonds Impact coopératif, qui a pour vocation de favoriser le changement d’échelle des entreprises coopératives en accompagnant leur développement ou la transmission d’entreprises aux salariés sous forme coopérative.
Il permettra le financement de projets de grande envergure (investissements compris entre 1 et 5 M€ dans le cadre d’un changement d’échelle d’entreprises de plus de 6 ans), pour lesquels l’offre est actuellement limitée, et de projets innovants à forte valeur ajoutée ou en forte accélération (investissements compris entre 100 et 500 K€ d’entreprises de plus de 3 ans). Le positionnement de ce nouveau fonds tire pleinement les enseignements du PIAESS. Souhaitons qu’il remédie aussi à ses lacunes.
Deux conclusions plus générales peuvent être tirées du PIAESS. La première est qu’un financement public de l’ESS par l’État demeure justifié au regard de la faible rentabilité du secteur et du risque élevé de l’innovation sociale. La deuxième est qu’on connaît encore très mal les modèles de financement des entreprises de l’ESS. Le PIAESS, qui a joué à ce titre le rôle d’un laboratoire, a permis d’accumuler une première série de données sur le financement de ces entreprises. Ce ne sera pas la moindre de ses retombées.
