La pandémie qui s’est abattue sur l’humanité a contraint les gouvernements à engager des dépenses exceptionnelles qui ont fait gonfler soudainement un volume de la dette publique qui se situait déjà à un haut niveau et que les politiques conduites jusque-là n’avaient pu dégonfler. Le gouvernement français n’a pas fait exception, qui a pris des mesures qu’il n’avait jamais imaginées, illustrant le mot célèbre de Saint-Just faisant référence à la « force des choses ». C’est ainsi que l’encours de la dette a bondi, s’envolant vers des taux qui frôlent les 120 % du PIB. Faut-il s’affoler ?
Un mode de financement quasi universel
Certes, un tel niveau d’endettement n’est pas neutre. Cependant, on peut observer deux choses.
La première, c’est que l’histoire de la dette publique est extrêmement longue. Si l’Empire romain n’eut jamais de dette publique, dans l’Antiquité, les cités grecques avaient déjà imaginé un mode de financement qui avait quelque ressemblance. On peut donc creuser très loin dans le passé pour retrouver la genèse de la dette, au moins depuis son « invention » par les cités italiennes au Moyen Âge. Acharnées à se faire la guerre, elles répugnaient à recourir à l’impôt et préféraient se tourner vers les riches marchands banquiers. À Venise, à Florence, les titres de dettes des Monti qu’ils détiennent circulent et servent de monnaie d’échange, quand ce n’est pas de moyen de financer les dots de leurs filles. On peut dire que la dette publique était née. Comprenons ici d’une dette qui se pérennise au-delà de la succession des régimes : même le général de Gaulle ne répudia pas les dettes de Vichy ! Seuls quelques francs-tireurs comme l’URSS après 1917 qui refusa la dette tsariste, ou l’Allemagne, qui, après chaque défaite, en 1918 comme en 1945, parvint à ne pas la payer, échappent à cette règle. La dette publique est en fait devenue un mode de financement quasi universel. Même un jeune État comme les États-Unis d’Amérique qui avaient promis-juré de ne pas recourir à cet expédient et qui maintinrent leur endettement quasiment à 0 jusqu’en 1860 durent renoncer à s’en passer à partir de la Guerre de Sécession.
La seconde, c’est que l’histoire des difficultés de remboursement, voire de paiement des intérêts de la dette, est aussi longue que l’histoire de la dette elle-même. Pensons à la détresse de la monarchie espagnole depuis le XVIe siècle, aux obstacles rencontrés par l’État italien après l’Unité ou aux atermoiements continus de la monarchie française. Les défauts furent nombreux et jalonnent l’histoire des États à commencer par la fameuse banqueroute des deux-tiers consentie par le Directoire en 1797 – qui en fait est plutôt une restructuration de la dette.
Confiance des créanciers
Cela ne signifie pas que cette échappatoire soit sans danger, ruinant les créanciers, désorganisant les circuits économiques, mais aussi annihilant le crédit de l’État. Ce dernier inconvénient n’est pas le moindre car il peut se trouver que la confiance dans la capacité de l’État à s’acquitter de ses obligations financières est devenue tellement faible que les prêteurs se dérobent. Il en fut ainsi en 1789 lorsque Necker ne parvenait plus à séduire les détenteurs de capitaux. Cette méfiance, en fait, partait de loin. Quand François 1er, l’initiateur d’une véritable dette publique en France, eut besoin d’argent pour soutenir son long combat contre les Habsbourg, et quand il voulut emprunter, il dut passer par le canal des rentes sur l’Hôtel de Ville (de Paris) en 1522. Ce système perdura jusqu’au XVIIIe siècle comme méthode privilégiée d’emprunt par l’État, tant les créanciers témoignaient un grand enthousiasme et une grande confiance envers lui dans sa capacité à s’acquitter de son dû !
Leur attitude n’était pas très différente en 1815 lorsque le gouvernement de la Restauration ne trouva plus de prêteurs et dut se prêter aux exigences des banques anglaises pour faire face aux obligations nées de la défaite, après Waterloo. Pourtant, à l’issue des French Wars, l’endettement de la France était tout sauf considérable alors que celui de son vainqueur, l’Angleterre, flirtait avec les 250 % du PIB, comme il avoisinera le même niveau dans le même pays en 1945. Mais il est vrai que l’Angleterre avait su se doter d’un outil de financement efficace : la Banque d’Angleterre, qui, notamment, soulagea le Trésor par ses achats des titres de la dette publique.
Le niveau de la dette n’est donc pas le critère principal, il n’est que l’une des composantes du problème. Une dette est soutenable tant que les prêteurs conservent leur confiance à l’égard du crédit de l’État, tant que celui-ci est en mesure de faire face au service de la dette. C’est ainsi que le niveau de dette de la monarchie n’était pas si considérable en 1789, probablement autour de 100 % du PIB par « un calcul à la louche », mais le service de cette dette absorbait quasiment la moitié des recettes ! Il fallait donc emprunter, et emprunter encore, pour « boucler » le budget, alors qu’il était d’emblée à moitié consommé. Actuellement, il n’en va pas de même, car la France emprunte à des taux très bas et donc mécaniquement réduit cette charge en contractant des prêts à des taux plus bas que ceux des anciens. Si les taux se mettaient à augmenter de nouveau, le résultat serait différent, mais pour l’instant le problème ne se pose pas.
Peut-on alors sans dommage laisser filer la dette publique ? Sur ce dernier point, le dogme d’un seuil limite d’endettement fixé arbitrairement à 60 % (du PIB), tout comme celui des 3 % (de déficit budgétaire maximum), tout aussi arbitraire, l’un et l’autre déjà fortement malmenés au fil des années, ont fini par voler en éclats avec la crise de la Covid. Largement inspirées des travaux de Reinhart et Rogoff exposés dans un livre brillant
La cigale ou la fourmi
Pour y parvenir deux méthodes diamétralement opposées peuvent être sollicitées. Celle de la fourmi et celle de la cigale.
Pour la fourmi, la poursuite des grands équilibres économiques prime. Réduire les dépenses et/ou augmenter les impôts, le tout assorti d’une « modération » de la masse salariale. Les uns et les autres sont toujours difficiles et douloureux. Pour deux raisons.
1. Une politique d’économie dite de « rigueur » ou « d’austérité » tendra nécessairement à réduire « le train de vie » de l’État sur le plan économique et social puisque c’est là que se niche l’essentiel du déficit, et non plus dans les dépenses militaires comme ce fut le cas par le passé. Or le traitement du chômage, les aides allouées aux familles défavorisées et les interventions de l’État sur le plan économique ne peuvent être passés aux pertes et profits sans risque politique, malaise social et graves mécomptes économiques. Historiquement, cette solution a pourtant souvent été privilégiée avec un succès variable. Ce qui s’apparente nettement à une politique de cette nature dans l’Angleterre des années 1920 ou sous le gouvernement Laval en 1935 n’incite pas à l’optimisme, non plus que les décisions prises en Allemagne par le chancelier Brüning en 1932 et encore moins la politique de désengagement de l’État avec le thatchérisme dans l’Angleterre des années 1980, pour donner quelques exemples qui n’ont pas forcément laissé un bon souvenir.
2. Augmenter les impôts ne sera pas simple non plus alors que la pression fiscale est déjà élevée et que les contribuables regimbent à payer davantage. Toutes proportions gardées, la situation financière est comparable à celle de 1789 lorsque le roi ne se résigna à convoquer les États généraux que pour demander de nouveaux subsides sans réforme fiscale. Ce n’est pas ce que réclamaient les fameux cahiers de doléances, et on connaît la suite. Aujourd’hui, la tentation serait de remettre à plat ce système fiscal pour mieux le faire accepter. Elle serait aussi de ne pas se contenter d’un rétablissement de l’ISF, sur lequel il y aurait beaucoup à dire, mais qui ne permettrait d’en finir avec la dette… que dans 900 ans, et de restituer à l’impôt sur le revenu toute sa place et sa fonction redistributive dans le système fiscal français. De fait, le recouvrement de l’impôt est devenu tellement complexe qu’il dépasse de 100 coudées la tarification de la Ferme générale, dont tout le monde dénonçait l’obscurité au XVIIIe siècle. On est très loin de l’impôt simple et clair revendiqué à l’orée de la Révolution et mis en œuvre par la Constituante, en redistribuant simultanément sa charge par l’abolition des privilèges.
L’alternative, c’est la stratégie de la cigale, même si le parallèle est hardi. Cette politique dite de « relance », qui s’inspire du courant néo-keynésien, consiste, au contraire, à confier à l’État (ou à l’Europe) le soin d’encourager la croissance quitte à sacrifier son niveau d’endettement. C’est cette croissance qui est censée assurer, à terme, la baisse du déficit et la diminution de la dette. On perçoit que la progression de la demande et la réduction du chômage devraient contribuer à alimenter les rentrées fiscales et à réduire les dépenses sociales. Tout au contraire, la politique d’austérité, qui réduit la demande des ménages et les dépenses publiques, pèse sur la croissance, et ce ralentissement économique, à son tour, affaiblit les rentrées fiscales et alourdit la dette. Pour cette raison, l’adoption du New Deal lors de la crise de 1929 tourna le dos aux règles de bonnes pratiques financières suivies par son prédécesseur, Hoover. Même si cette politique de relance a montré ses limites à la fin des années 1930, personne n’a jamais pu démontrer qu’elle n’avait pas marché.
Renoncement à la politique de rigueur
Ce qui vient de se passer avec le virage pris par les gouvernements de l’Europe et par l’Europe elle-même, grâce à la Covid (si l’on ose dire), atteste qu’au-delà du quantitative easing, mis en place grâce à l’obstination de M. Draghi, un renoncement à la politique de rigueur, prônée un peu partout depuis 2011 environ, avec les insuccès que l’on connaît, a été acté. Les prêts et subventions consentis doivent relancer la machine « quoi qu’il en coûte », ce qui est bien nouveau. La monétisation de la dette en est l’ultime conséquence. Cela ne signifie pas que la manœuvre soit sans risque. Il est toujours délicat de faire fonctionner « la planche à billets ». Ce risque est double : le désengagement des créanciers et l’inflation.
Sur le premier, les craintes ne pourraient être fondées que si les prêteurs cessaient de considérer les pays concernés comme solvables et choisissaient d’abandonner l’euro. A contrario, les pays considérés comme insolvables, à tort ou à raison, ou devenus insolvables, peuvent se faire du souci. À cet égard, annuler tout ou partie de la dette aurait un effet similaire, suscitant la méfiance des détenteurs de capitaux et la difficulté de se financer à un taux modéré. Il faut rappeler que la banqueroute des deux-tiers, sous le Directoire, grippa totalement et durablement les réseaux de crédit. Pour l’instant, nous n’en sommes pas là.
Sur l’inflation, les risques semblent actuellement minimes. La crainte d’une envolée incontrôlable des prix, sur le modèle des assignats pendant la Révolution ou de l’inflation galopante subie par l’Allemagne en 1923, n’est pas d’actualité. On peut même penser qu’une petite dose d’inflation tendrait à desserrer l’étau de la dette – et à écarter le spectre de la déflation. Après tout, n’est-ce pas ainsi que beaucoup de gouvernements s’en sont débarrassés ? Après la Seconde Guerre mondiale, en France, la hausse des prix de, respectivement, 48 %, 52 %, 50 % et 59 % en 1945, 1946, 1947, 1948 contribua largement à assainir les finances. On peut même se demander si les hausses de (bas) salaires, en lieu et place d’une modération salariale contestable, ou la distribution d’argent aux agents économiques, n’aurait pas un effet bénéfique, en dopant la consommation et en accroissant les rentrées fiscales, toutes choses égales par ailleurs – à condition de ne pas déraper et sans doute aussi de revoir l’organisation même de l’ensemble du système productif.
À tout prendre, c’est bien la croissance qui allège la dette. Brider la première de manière contre-cyclique ne peut qu’alourdir la seconde. Il sera temps ensuite de revenir à plus d’orthodoxie financière quand le péril sera écarté, en phase de croissance, afin de la résorber. Si la Covid le permet.
