L’administration fiscale américaine, l’
C’est ainsi que le Président Obama a promulgué, en mars 2010, un texte appelé communément
Un projet américain ambitieux
Les États-Unis ont vu grand. Il s’agissait de demander à l’ensemble des institutions financières de la planète d’identifier et de déclarer à l’IRS les comptes détenus en dehors des États-Unis par des contribuables américains. Conscients que la plupart des États protègent la confidentialité de telles informations, les rédacteurs du texte avaient prévu que les institutions financières puissent obtenir le consentement des clients, au besoin en les incitant par une retenue de 30 % sur les flux de source américaine perçus par les clients non coopératifs.
Mais comment obtenir que des milliers d’institutions financières acceptent d’agir au profit d’une administration fiscale étrangère ? Comment imposer dans le monde entier une loi purement américaine ?
Il était prévu que les banques, les compagnies d’assurance, les fonds de placement collectifs, en fait tous les acteurs des marchés financiers, passent un contrat avec l’IRS par lequel ils s’engageaient à effectuer les diligences exigées. Sur une base volontaire, puisque rien n’était prévu en retour… si ce n’est d’éviter un prélèvement forfaitaire de 30 % sur tous leurs flux de source américaine. Au cas où cette perspective ne serait pas suffisamment convaincante, la retenue pourrait être ultérieurement étendue à des flux rattachés par un lien plus indirect à une source purement américaine (par exemple la distribution de fonds investis partiellement en valeurs américaines).
Tout ceci devait entrer en vigueur dans un délai de 2 ans, en pratique au 1er janvier 2013, pour une première déclaration prévue en 2014.
En fait, il s’est vite avéré que la mise au point d’un tel dispositif posait bien plus de problèmes qu’il n’avait été envisagé au départ. Passons pour l’instant, car nous y reviendrons, sur les difficultés opérationnelles que représente la mise en œuvre d’une collecte de données sans précédent dans l’histoire de la fiscalité. Ce sont avant tout les obstacles juridiques qui ont nécessité la recherche de nouvelles solutions : l’extraterritorialité a touché ses limites.
Tout d’abord, le consentement des clients ne suffit pas forcément à autoriser l’exportation de données personnelles en masse. Par ailleurs, le prélèvement de retenues à la source étrangères sur un territoire souverain n’est pas forcément du goût des États concernés. Plus les revenus visés sont éloignés d’une source directement américaine, plus leur taxation peut être délicate, voire illégale.
Une coopération internationale opportune
Plusieurs États européens, la Commission européenne et le Parlement européen se sont mobilisés sur ces problématiques, en particulier en ce qui concerne la protection des données personnelles et l’empilement de plus en plus inextricable de législations à portée extraterritoriale. À ces questions de principe se sont ajoutées des motivations plus pratiques, car l’évasion fiscale n’est plus tolérée.
Pourquoi donc laisser au seul gouvernement américain la prérogative de la combattre ? pourquoi coopérer sans exiger un minimum de réciprocité ?
Ainsi s’est installée l’idée de développer des accords plus équilibrés entre États, en assurant aux États-Unis le reporting qu’ils souhaitaient tout en permettant de l’insérer dans un cadre juridique national plus robuste et en prévoyant un flux d’informations en retour sur les comptes détenus aux États-Unis par les contribuables nationaux.
Ce sont les « accords intergouvernementaux » (AIG) passés avec les États-Unis par le Royaume-Uni en septembre 2012, et par la France le 14 novembre 2013. Ces accords, fondés sur les conventions existantes permettant l’échange d’informations entre administrations fiscales, engagent les États contractants à collecter et à transmettre les informations demandées : soldes des comptes, revenus financiers et cessions d’actifs financiers. Les procédures d’identification des clients concernés sont décrites de façon précise dans ces textes, qui sont à peu près normalisés, à l’exception d’une annexe spécifique à chaque pays précisant les exceptions (produits ou entités exemptés) liées à l’environnement local.
À ce jour, plus de 20 pays ont signé un tel accord, une cinquantaine sont plus ou moins avancés dans leurs négociations. La date de démarrage a été reportée de 18 mois pour permettre la signature du plus grand nombre d’accords possibles et est maintenant prévue pour juillet 2014, avec un premier reporting en 2015.
Si la signature de ces AIG est bien reçue par les établissements financiers, car elle réduit considérablement les risques juridiques et commerciaux associés à la mise en place de FATCA, elle est loin de résoudre toutes les difficultés.
Un effort de mise en œuvre opérationnelle exceptionnel
Tout d’abord, le glissement du projet n’a pas permis aux institutions financières de relâcher leurs efforts : la publication des spécifications définitives de la réglementation a été retardée en proportion et bien des détails, de ceux qui abritent le « diable » de la complexité, restent encore à préciser. La réglementation FATCA, bien que « finale », est encore sujette à des compléments, les textes d’application des accords intergouvernementaux n’ont été finalisés qu’au Royaume-Uni, le cahier des charges technique du reporting est encore à l’étude.
Ensuite, la résolution des obstacles juridiques dans les pays signataires d’un AIG ne rend que plus criante leur prévalence dans les États qui en sont dépourvus : là, les problèmes de protection des données, de reporting de masse, de retenue à la source, de fermeture unilatérale des comptes non conformes doivent être analysés au cas par cas, sous l’épée de Damoclès du classement de tel ou tel marché en « juridiction limitant l’application de FATCA », une quasi-mise à l’index du pays concerné.
Enfin, pour un établissement international comme le nôtre, présent sur les cinq continents, il faut s’adapter à tous les environnements réglementaires possibles : FATCA « contractuel » (sans accord particulier avec les États-Unis), AIG de modèle 1 (celui en vigueur en France, au Royaume-Uni et dans la plupart des pays), AIG de modèle 2 (un modèle « hybride » signé notamment par la Suisse et le Japon, dans lequel l’implication de l’administration locale est moindre), et enfin les États-Unis, où FATCA apporte à nos filiales et succursales américaines des obligations nouvelles, ne serait-ce que du fait de la réciprocité acceptée par les États-Unis. Pour chaque AIG, il faut examiner les spécificités locales, qui peuvent résulter de l’annexe ad hoc ou de la transposition de FATCA dans la réglementation domestique.
Tous les métiers sont concernés :
- au premier chef la banque privée, qui suit de nombreux clients privés internationaux ;
- la banque de détail, où se trouvent les comptes les plus nombreux à analyser ;
- l’assurance puisque les contrats d’assurance vie doivent être déclarés à partir d’un certain seuil ;
- la gestion d’actifs, car les fonds doivent aussi déclarer leurs souscripteurs américains ;
- le métier titres, prestataire des précédents ;
- enfin la banque de financement et d’investissement, moins au titre de ses clients propres que du fait de ses relations avec l’ensemble des intermédiaires financiers, dont elle doit vérifier qu’ils sont bien « participants » à FATCA et, à défaut, leur appliquer la fameuse retenue à la source.
Une généralisation internationale inéluctable
Mais ce n’est là qu’une première étape. Dès maintenant, le Royaume-Uni a signé pour son propre compte des accords similaires avec les « dépendances de la Couronne et les territoires d’outre-mer » (îles des mers chaudes – comme les îles Caïmans – et des mers froides – telles Jersey ou Guernesey).
Surtout, le G20 s’est emparé du sujet et a mandaté l’OCDE pour développer un modèle d’échange automatisé d’informations fiscales entre États. Ce projet, fortement inspiré de FATCA et aujourd'hui très avancé, doit être présenté au G20 en février et finalisé pour l’été 2014. Les procédures d’identification des contribuables doivent être adaptées, car en dehors des États-Unis, seuls les critères de résidence, et non ceux de citoyenneté, sont pris en compte.
En revanche, les informations à déclarer sont identiques à celles prévues par FATCA, les normes de transparence imposées aux entités patrimoniales sont semblables, et se rapprochent des critères en vigueur pour la lutte antiblanchiment (détenteurs à plus de 25 %). Toutefois, dans la mesure où il s’agit d’accords de gré à gré entre États souverains, aucune mesure de retenue à la source n’est nécessaire. S’ils ne sont pas alignés sur ceux de FATCA, le format et le mode de transmission des données entre États en sont cependant très proches.
Bien que ni le G20 ni l’OCDE n’ait de pouvoir réglementaire, plus de 30 pays dont la France ont annoncé le 28 novembre dernier qu’ils seraient pilotes pour l’adoption de ces normes d’échange d’informations.
Pour autant, l’Union européenne n’a pas voulu être en reste :
- d’une part, elle a mis en chantier une extension de la directive sur la fiscalité de l’épargne qui complète la liste des produits déclarables à partir de 2015 ; faute d’unanimité au Conseil européen, cette extension a pour l’instant été gelée, mais la Commission s’est engagée à la faire adopter d’ici mars 2014 ;
- d’autre part, elle a également lancé un projet d’extension de la directive sur la coopération administrative, qui reprend largement, dans le cadre européen, les objectifs et les concepts de FATCA et du modèle OCDE ; ce projet devrait être soumis au Conseil au premier semestre 2014.
Vers le triomphe de la transparence
C’est peut-être là que se présente un débat plus philosophique. Avec l’échange automatique d’informations et la fin du secret bancaire opposable aux autorités fiscales prend fin également – en principe – l’« ère de l’ambiguïté ». La France, avec ses obligations déclaratives très avancées et son « IFU », a été précurseur en matière de transparence : on ne peut suspecter le banquier de faciliter l’évasion fiscale au travers des comptes ouverts dans ses livres, puisque tous les revenus sont déclarés.
Que ce soit FATCA, le projet de l’OCDE ou ceux de l’UE, toutes ces initiatives ne font que généraliser les obligations déclaratives auxquelles les banques françaises sont habituées. Cela a un coût élevé, mais c’est le coût de la transparence, de la sécurité juridique et de la citoyenneté. C’est la détermination de l’appartenance fiscale du client qui fait toute la complexité du sujet, et qui est traitée aujourd’hui, dans le cadre de la directive sur la fiscalité de l’épargne, par des règles de présomption peut-être imparfaites mais sans ambiguïté.
