Contrairement aux crises ayant antérieurement impacté l'Europe, la chute d'activité liée à celle du Covid-19 n'est pas endogène, mais exogène. Elle ne provient pas d'un dysfonctionnement interne à nos économies, notamment d'un découplage entre la sphère réelle et la sphère financière. Elle résulte du recours à des stratégies plus ou moins contraignantes des autorités en vue de réguler la pandémie et d'éviter des saturations hospitalières.
L'indispensable recours aux aides européennes
Le confinement, si nécessaire soit-il, a fortement amputé l'activité économique au sein de l'Union. Même l'Allemagne, son actuel « premier élève », très performante dans la maîtrise de la pandémie, a déclaré devoir affronter une « récession historique », prévoyant pour 2020 une chute d'au moins 6,3 % de son PIB. Observons que si la Suède a préféré faire appel à la responsabilisation individuelle de sa population plutôt que de la contraindre au confinement, le pays anticipe néanmoins une chute d'environ 7 % de son PIB pour 2020, compte tenu d'une baisse d'activité résultant du confinement implicite de la plupart des Suédois.
Pour atténuer l'impact des restrictions d'activité liées au confinement sur le revenu des ménages et des entreprises, les États membres ont introduit de multiples formes d'aides financières qui tout en soutenant efficacement leur économie amputent considérablement leurs finances publiques. D'où leur demande de financements communautaires pour alléger ou compléter leur politique de soutien à court terme et financer à plus long terme leur sortie de crise dans le cadre d'un plan de relance à l'échelle européenne. Mais de tels financements se heurtent au problème de leur mutualisation intra-européenne.
I. Des financements de soutien aux économies souvent contraignants
La nécessité de limiter le coût du confinement
Selon les prévisions du FMI pour 2020, les restrictions d'activité induites par le confinement devraient entraîner une baisse d'au moins 7,5 % du PIB au sein de la zone euro (7,2 % en France). À l'échelle mondiale, seuls les pays émergents d'Asie pourraient connaître une moindre baisse, avec un taux restant positif de 1,2 % en Chine (où le PIB a été multiplié par 8 entre 2003 et 2019). Ces restrictions – qui pourraient ne pas totalement disparaître, compte tenu de la lenteur des processus de déconfinement – devraient donc considérablement accroître le chômage : un chômage qui dans la zone euro, selon le FMI, pourrait passer d'un taux de 6,6 % en 2019 à un taux de 9,2 % en 2020, voire beaucoup plus.
À cette détérioration du volume de la production et de l'emploi s'ajoute, parallèle, celle du cours des actifs financiers, reflétant les inévitables difficultés et fermetures d'entreprises, tout en entraînant à plus ou moins long terme une chute des revenus de l'épargne. Pour maîtriser cette spirale récessionniste, les pays européens, comme nombre d'autres pays dans le monde, ont eu massivement recours à de multiples aides au bénéfice des ménages, des entreprises et des collectivités. Il en résulte une explosion de leur déficit budgétaire, et par conséquent du montant de leur dette publique (voir Tableau 1).
L'hétérogénéité de la situation budgétaire des États membres montre que non seulement, pour certains d'entre eux, l'endettement apparaît tel un obstacle à la poursuite de leurs politiques de soutien, mais aussi que la crise de la dette souveraine que traversent certains d'entre eux pourrait entraîner l'éclatement de la Zone euro. D'où leur volonté de compléter ou d'alléger leurs dépenses de lutte contre la crise sanitaire par des financements communautaires.
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La panoplie des aides européennes et leurs limites
Rappelons que la première mesure européenne ayant aidé les États membres à financer massivement le soutien de leur économie face à la pandémie a été l'activation de la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance qui contraignait jusqu'alors leur gestion budgétaire. Notons que l'Allemagne, viscéralement attachée à la rigueur budgétaire, a voté le 25 mars la levée constitutionnelle de la limitation de sa dette publique afin de relancer, dans le contexte actuel, ses dépenses d'infrastructures publiques et numériques.
Depuis l'accord des ministres des finances du 8 avril 2020, 540 milliards d'euros doivent venir grossir le montant des aides européennes pour faire face à la crise.
La Commission, sur la base d'un fonds de garantie de 25 milliards alimenté par les États membres, s'est engagée à emprunter 100 milliards sur les marchés afin d'aider les États membres à financer le chômage partiel. La Commission avait déjà lancé une « Initiative d'investissement » d'un montant de 37 milliards d'euros, financée sur les Fonds structurels, de manière à contribuer aux dépenses nationales en faveur du secteur de la santé et des PME.
Le Mécanisme européen de stabilité (MES), doté d'une force de frappe de 410 milliards d'euros, a été créé en 2012 pour aider les États très déficitaires ne pouvant plus emprunter sur les marchés à des taux pour eux trop élevés. Depuis l'accord du 9 mai, le MES peut consentir aux pays les plus affectés par la pandémie des lignes de crédit pour un montant de 240 milliards d'euros, afin de rassurer les marchés et de ne plus justifier l'exigence de taux exorbitants.
La Banque européenne d'investissement (BEI) s'est vue doter d'un fonds de garantie de 200 milliards d'euros devant lui permettre de lever sur les marchés 200 milliards supplémentaires pour soulager les PME.
Ce supplément de 540 milliards d'aides européennes de soutien a mécaniquement grossi l'appel aux marchés financiers. Pour réguler l'évolution des taux et alimenter l'économie en liquidités, la BCE a aussi augmenté ses rachats d'obligations souveraines dans le cadre de son plan d'urgence de mars 2020 face à la pandémie.
Ces financements de soutien, si indispensables soient-ils, peuvent être contraignants et avoir leurs limites – les aides de la Commission en vue d'aider au chômage partiel doivent, à la demande de certains États membres, rester provisoires. Les financements consentis par le MES – dès sa création – sont conditionnés à des réformes structurelles de la part des pays bénéficiaires. Cette quasi-mise en tutelle est contestée par certains pays, notamment l'Italie, considérant que, désormais, la croissance de leur dette résulte exclusivement de la crise sanitaire. Par souci d'apaisement, le MES a décidé que les financements alloués au secteur de la santé ne seraient pas soumis à la conditionnalité qui, de toute façon, ne s'applique qu'aux aides dépassant 2 % du PIB national. Les financements de la BEI sont considérables, mais de nouvelles augmentations, en cas de besoin, se heurtent à celle de son propre capital. Quant aux rachats massifs d'obligations souveraines par la BCE, il risque à terme de financer l'inflation (par l'injection massive de liquidités) et la spéculation (par des taux du marché trop bas) plus que la production.
II. Des financements de relance à terme en quête de solidarité financière
Un plan de relance en renfort des mesures de soutien
Si les mesures de soutien permettent le maintien d'un minimum d'activités pour l'économie de l'Union et de ses États membres, elles ne peuvent à elles seules assurer sa reprise. Après la période de réanimation avec « intubation financière », nos économies, comme les malades gravement atteints par le Covid-19, doivent bénéficier d'une période plus ou moins longue de relance.
Ce plan doit aider au financement de plusieurs objectifs. Il s'agit tout d'abord d'assurer le redémarrage de nombreuses activités de services suspendues pendant la crise, tel le petit commerce non alimentaire, la restauration, le tourisme, la culture, les loisirs. Viennent ensuite l'augmentation des capacités d'intervention et d'hospitalisation médicale, mais aussi la relocalisation, au bénéfice de l'Union et de ses États membres, de différentes activités jusqu'alors installées hors d'Europe. Ce retour d'activité doit répondre au besoin de sécurité d'approvisionnement pour des produits alimentaires, pharmaceutiques, énergétiques. Il s'agit enfin de maîtriser le développement du numérique, accéléré par les besoins du télétravail, pour ne pas être victime d'une mondialisation du numérique.
Le danger ne réside pas dans la mondialisation, qu'elle soit commerciale, financière ou numérique, mais dans l'absence ou l'insuffisance de sa maîtrise. Sous cet angle, le plan de relance doit avoir une fonction régulatrice. Pour être efficace, ce plan postpandémie doit être ambitieux, global et coordonné, afin d'éviter la fragmentation de l'Union et d'assurer son rôle dans le jeu des interdépendances mondiales.
Un espoir de surmonter les divergences nationales sur la nécessaire mutualisation des financements de ce plan
Selon les experts, la capacité financière du plan européen de relance, ajoutée à celle des financements de soutien (540 milliards d'euros), doit approcher un montant total de 1 500 milliards d'euros pour bénéficier d'un taux de redémarrage de la croissance d'au moins 10 %. Un tel montant ne peut être obtenu par emprunt des États sur le marché, dans la mesure où certains d'entre eux (comme c'est actuellement le cas de l'Italie et de la Grèce), ne présentant pas une solvabilité suffisante, en seraient exclus par des taux excessifs. D'où la nécessité de recourir à une émission commune, pour tous les États membres, de titres « eurobonds », dénommés pour la circonstance « coronabonds ». Cette mutualisation de la dette a l'avantage de ne plus mettre en péril la soutenabilité de la dette des pays budgétairement fragiles.
Si plusieurs pays, telles la France, l'Italie, l'Espagne, adhèrent au principe de mutualisation, d'autres, comme l'Autriche, les Pays-Bas et l'Allemagne avant son récent revirement, s'y opposent, prétextant ne pas vouloir prendre le risque de participer au financement de la gestion déficitaire de certains pays. Et pourtant, une grande partie des exportations des « pays du nord » ne serait pas possible, notamment en Allemagne, sans les importations des « pays du sud », qui grèvent souvent leur endettement. Ajoutons que la mutualisation est déjà partiellement pratiquée à travers les financements, obtenus par émission d'obligations, des prêts actuellement consentis par la BEI et le MES, à des taux très inférieurs à ceux qu'imposerait le marché à certains emprunteurs jugés précaires.
Souhaitant endiguer le conflit, la Commission, par la voix de son actuelle présidente, avait proposé un plan de relance de plus de 1 000 milliards d'euros, financé à hauteur de 400 milliards par un emprunt communautaire, et pour le reste par emprunts des États membres qu'elle-même garantirait. L'emprunt communautaire de 400 milliards devait financer des transferts aux pays en ayant besoin pour un montant de 140 milliards, assortis d'un fonds de garantie de 260 milliards sécurisant leurs emprunts, afin d'enclencher par « effet de levier » un appel aux marchés d'environ 1 000 milliards d'euros. Observons néanmoins que ce financement ne pouvait qu'alourdir l'endettement des États membres.
La proposition conjointe de Paris et de Berlin du 18 mai 2020 fait appel à une solidarité beaucoup plus ambitieuse. La Commission emprunterait 500 milliards d'euros, lesquels seraient affectés au budget communautaire sans augmenter pour autant la participation des États membres. Puis ces 500 milliards (et non plus 140) seraient transférés aux pays, régions et secteurs d'activité en ayant le plus besoin. Quant au remboursement de l'emprunt, il serait le fait de l'Union sur la base d'un apport de chaque État, indépendamment de ce qu'il aurait pu recevoir. De par son montant mais aussi son mode de remboursement, conforme au principe de péréquation budgétaire, la mutualisation est plus ambitieuse que dans le projet de la Commission, où la force de frappe était plus du double mais dont la concrétisation n'était pas certaine, compte tenu de la possible réticence des marchés.
Si la proposition franco-allemande repose sur un montage permettant la mutualisation de la dette tout en respectant les traités, elle est loin, à ce jour, d'entraîner l'adhésion de tous les États membres, même si elle a reçu l'appui de la Commission. De longues semaines de négociations seront inévitables pour trouver une entente sur les conditions de remboursement ou encore les critères d'affectation de ces financements.
De la solidarité financière à la solidarité politique
À l'échelle européenne, une mutualisation des dettes – et les transferts budgétaires interétatiques pouvant en résulter – concrétiserait l'existence d'une véritable solidarité financière. Dans la perspective actuelle d'un plan de relance postpandémie, elle assurerait son efficacité dans la mesure où le taux du marché ne pourrait plus exclure la dynamique de reprise des États membres budgétairement fragilisés.
Tout besoin de solidarité financière renvoie à celui de solidarité politique, indispensable au bon fonctionnement de l'Union européenne – non pas seulement dans le contexte actuel, pour retrouver une nouvelle croissance après la crise sanitaire, mais aussi pour échapper à la confrontation géopolitique entre la Chine et les États-Unis, entre les réactions unilatérales et ultralibérales.
Achevé de rédiger le 21 mai 2020.
