Pour la première fois de notre histoire, grâce à l’allongement de la durée de vie, quatre générations de français vont coexister et trois d'entre elles vont vivre aux dépens de la dernière. En période de restriction des ressources, ces évolutions posent la délicate question de la maîtrise des transferts entre générations. Maîtrise des transferts, car le marché unique se traduit par une concurrence fiscale féroce qui limite les stratégies de rééquilibrage des régimes de retraite par la hausse des prélèvements. Ainsi, face à un même risque – d'après Eurostat,
La loi portant réforme des retraites
S'inscrivant logiquement dans le cadre contraint des réformes opérées par la majorité de nos partenaires européens, la loi portant réforme des retraites, publiée au JO du 10 novembre 2010, prévoit un passage de l'âge de la retraite à 62 ans en 2018. D'après ses promoteurs, cette réforme paramétrique, couplée à une hausse ciblée des prélèvements, permettrait le rééquilibrage des régimes par répartition à l'horizon 2018. Cette conclusion mérite toutefois d'être tempérée sur deux points fondamentaux. D'une part, elle repose étonnamment sur l'unique conjecture d'un taux de chômage de long terme réduit à 4,5 % et, d'autre part, les prévisions ne sont pas très explicites au-delà des années 2020.
Pour mieux baliser le champ des possibles en matière de perspectives financières du système de retraite, nous nous sommes livrés à un exercice de simulation complémentaire. L'idée n'est pas d'étudier dans le détail l'impact des différentes modifications paramétriques envisageables, mais plus modestement de porter un regard à long terme et d'estimer la sensibilité des résultats aux fluctuations du marché du travail.
Le périmètre des projections se limite au régime général d’assurance vieillesse (CNAV) et aux régimes complémentaires des salariés du secteur privé. Par conséquent, nous ne présentons ici que les principales modifications relatives à la réforme impactant ces régimes.
Le cadre des simulations
L'exercice est conduit au moyen d’un
La productivité du travail
Lorsque les retraites sont sous-indexées par rapport aux salaires, comme c'est le cas en France, les progrès de productivité (assimilable au taux de croissance en régime stationnaire) sont un élément déterminant pour l'équilibre comptable des caisses de retraite : l'indexation des pensions sur les prix permet de ne pas redistribuer l'intégralité des gains de productivité et de freiner la croissance du pouvoir d'achat des retraites.
Dans nos projections, l’hypothèse de productivité du travail est fixée à 1,5 % l’an, soit un pronostic prudent similaire à celui retenu par le
Le rôle central des transferts des excédents de l'assurance chômage
En général, il est couramment admis que le chômage n'a pas un impact majeur sur l'équilibre d'un régime de retraite par répartition. De ce fait, les prévisionnistes sont économes sur les variantes qui y ont trait et se concentrent sur des paramètres comme la croissance ou l'âge de la retraite, généralement considérés comme primordiaux.
Or, le plan de financement de la réforme Fillon de 2003 bouleverse la donne et accroît de manière spectaculaire
Le graphique de l'encadré 2 illustre le mécanisme. Les transferts vers le régime d'assurance vieillesse ne seraient notables que si le taux de chômage descendait sous la barre des 6,5 %. Un taux de chômage de long terme réduit à 4,5 % permettrait le transfert d'un point de cotisation à l'horizon 2020 et de deux points à partir de 2025. Les hypothèses relatives au chômage sont donc potentialisées de manière étonnante et déterminent pour partie la viabilité du financement de la réforme.
Le marché du travail
Lorsque la valeur d'un paramètre qui conditionne le résultat d'une simulation est incertaine, il est usuel d'estimer une fourchette de résultats à partir des valeurs extrêmes de cette variable. C'est pourquoi nous avons retenu deux hypothèses concernant
Un déficit prévisible malgré la réforme
Compte tenu des fonctionnalités du modèle utilisé, l’exercice de simulation se focalise sur les régimes des salariés du secteur marchand. Le périmètre des projections est donc circonscrit au régime général d'assurance vieillesse et aux régimes de retraite complémentaires.
Une projection à « législation inchangée »
À des fins de comparaison, il est utile de se doter d'une simulation de référence. En la matière, nous avons retenu une projection à législation 2003 inchangée, c'est-à-dire dans laquelle l'âge légal de départ à la retraite reste fixé à 60 ans. Les résultats révèlent une dérive inquiétante du déficit des systèmes de retraites, plus ou moins rapide selon les perspectives du marché du travail.
Dans l'hypothèse pessimiste d'un taux de chômage maintenu à 8 %, la hausse des taux de cotisation nécessaire au maintien de l'équilibre financier des régimes de retraite des salariés du secteur marchand serait de l'ordre de 10 points à l'horizon 2030. Converti en valeur numéraire, le déficit se creuserait linéairement pour s'établir à plus de 60 milliards d'euros constants en 2040, terme des projections (voir Encadré 4).
Toujours à législation constante, un assainissement rapide du marché du travail permettrait une stabilisation temporaire du déficit annuel autour de 15 milliards d'euros constants d'ici à 2020. Au-delà de cet horizon, le besoin de financement augmenterait rapidement pour ressortir à 45 milliards d'euros en fin de simulation, ou encore 7 points de cotisation (voir Encadré 5).
Si la solution d’une hausse massive des cotisations vieillesse n’est pas à rejeter en soi, elle paraît périlleuse à appliquer au plan national. En effet, compte tenu du rang peu enviable qu'occupe la France dans la hiérarchie internationale en matière de cotisations sociales, une dérive des prélèvements pourrait peser lourdement sur la création d'emplois. Ces réserves ne nous dispensent pas d'une réflexion sur la recherche de nouvelles ressources pour nos régimes, comme l'élargissement de l'assiette des cotisations, mais si l'on veut que les coûts associés n'aient qu'un effet de second ordre sur le marché du travail, les marges de manœuvre paraissent à l'évidence limitées (voir Encadré 6).
La réforme des retraites de 2010
Les lignes de force de la réforme
Face à ces contraintes fortes, il est essentiel d'utiliser les autres leviers d'ajustement du pilotage du système. Si on approuve l'idée de ne pas réduire les déficits en baissant les pensions des retraités de demain, le dernier paramètre sur lequel on peut agir, pour répondre à l'allongement de l'espérance de vie, est l'augmentation de la durée de vie active. C'est assurément la mesure la plus efficace pour rééquilibrer les régimes par répartition, mais c'est aussi la
Outre les mesures d’âge, des dispositions connexes ont été prises pour augmenter les ressources des régimes. Il a été décidé de prélever des recettes nouvelles par le biais de la hausse du taux d'imposition sur les plus hauts revenus, de prélèvements sur les revenus du capital ou encore d'une taxation des entreprises, notamment au travers de l’annualisation du calcul des allégements généraux de charges patronales. En dernier lieu, soulignons que l'apurement des déficits accumulés sera assuré par la mobilisation du
Une forte sensibilité des résultats à l'évolution du marché du travail
Dans l'hypothèse optimiste d'un taux de chômage de long terme convergeant vers 4,5 %, le relèvement de l’âge de la retraite se traduirait par une amélioration sensible de l’équilibre des régimes de retraites concernés par le périmètre des projections. Le besoin de financement se réduirait rapidement et l'équilibre financier serait pratiquement rétabli entre 2020 et 2025. Ce diagnostic est conciliable avec l'objectif de rééquilibrage des régimes de retraite dès 2018 fixé par le gouvernement.
La corroboration des résultats assure-t-elle pour autant la pérennité de l'équilibre des régimes par répartition ? Assurément non. Le chiffrage repose, en effet, sur le postulat fragile d'un retour rapide au plein-emploi. En outre, l'exercice de projection officiel n'a pas été formellement prolongé au-delà de 2020. Or, la poursuite des simulations au-delà de ce terme tend à démontrer que l'embellie ne serait que transitoire et que les déficits se creuseraient à nouveau pour atteindre 25 milliards d'euros constants à l'horizon 2035, soit presque 4 points de cotisation vieillesse. La perspective, pour le moins volontariste, d'un retour au plein-emploi en 2024 a peu de crédit, et ce d'autant plus que la population active ne décroîtra pas d'ici à 2050.
Pour construire un intervalle plus à même d'encadrer le déficit probable des régimes, nous avons testé un scénario plus conservateur dans lequel le relèvement de l'âge de la retraite ne s'accompagnerait pas d'une hausse significative du taux d'emploi des seniors. Plus précisément, le taux de chômage se maintiendrait au niveau relativement élevé de 8 %, soit sa valeur moyenne sur les 35 dernières années. Comme attendu, cette variante conduit à des prévisions nettement plus préoccupantes. Le reparamétrage prévu par la réforme ne permettrait qu'une très légère contraction du déficit des régimes jusqu'en 2020 (voir Encadré 7). À plus long terme, le maintien d'un chômage élevé pèserait sur le rapport démographique du régime et interdirait tous transferts de cotisations entre l'assurance chômage et la branche vieillesse. Du fait de ce double handicap, l'équilibre financier des régimes par répartition des salariés du secteur marchand se dégraderait rapidement et conduirait à un déficit de l'ordre de 40 milliards d'euros constants en 2035.
L'exercice illustre la forte sensibilité des projections à l’évolution du chômage. Au terme des projections, le déficit du scénario pessimiste d'après réforme serait équivalent au déficit du scénario optimiste à législation inchangée (voir Encadré 8).
Un chantier immense
Au vu des résultats de l'exercice de simulations, il apparaît clairement que la réussite de la réforme des retraites de 2010 est subordonnée à l’évolution du marché du travail et que le relèvement de l'âge de la retraite doit être associé à une politique très ambitieuse de maintien en activité des plus de 55 ans. Ainsi, il faudra inévitablement repenser l’organisation du travail, développer les mesures d’aménagement des fins de carrière et de cessation progressive d’activité. Mais le maintien dans l'emploi des travailleurs âgés pose aussi la question des performances de nos systèmes d’éducation et de formation continue, car ce sont les salariés qualifiés qui partent le plus tard. La poursuite de l'objectif nous invite aussi à une réflexion sur la
On le devine, le chantier qui s’ouvre est immense. Dès lors, on peut craindre que, faute de moyens ou de consensus, certains prérequis indispensables au report de l'âge de la retraite soient négligés. Le creusement des déficits qui découlerait de ces manquements exposerait alors les salariés à un nouveau durcissement des normes d'attribution des droits à la retraite.
Cette perspective est d’autant plus préoccupante que les nouvelles modalités du partage des transferts intergénérationnels sont moins favorables aux salariés les plus fragiles. La hausse de l'âge de la retraite pourrait dans ce cas se traduire par une diminution sensible des petites retraites et se révéler socialement inacceptable pour les salariés qui, du fait de leur faible qualification, de la pénibilité et de la précarité de leur emploi, ne pourront pas travailler à des âges élevés et liquideront des carrières incomplètes. Comme le souligne avec clairvoyance
