Si un trait marque plus que d’autres les 65 années d’histoire du Fonds monétaire international (FMI), c'est son incroyable flexibilité. Contrairement à la Banque Mondiale ou au Gatt/OMC, dont l’action actuelle reste globalement dans le mandat de 1945, le Fonds, pour sa part, ne présente aucune continuité, aucun ancrage comparable. Que l’on considère son objet ou ses modes d’intervention, sa dimension politique ou technocratique, ceux-ci ont évolué continuellement, au fur et à mesure de la réouverture des marchés de capitaux internationaux, puis de leur expansion et de leurs crises.
Le corollaire de cette flexibilité est un caractère finalement assez informel, indéterminé, donc fragile. Ceci est illustré par une vie très cyclique faite de périodes d’intense activité, suivies de phases d’incertitude, voire de marginalisation. Un coup d’œil sur la littérature spécialisée confirme la chose : on pourrait remplir une bibliothèque avec les livres, rapports, articles et autres pamphlets qui, depuis décennies, discutent de « la réforme du FMI », de son « nouveau rôle », ou encore de la nécessité de l’abolir.
La conditionnalité des prêts : un ajout à Bretton Woods
Prenons donc le FMI « première manière », en gros pendant ses 25 premières années (1945-1970). Il n’est alors que l’opérateur technique, et pour tout dire assez terne, d’une règle du jeu stricte lui laissant peu de marge de manœuvre. C’est le système de change de Bretton Woods : fondé sur le principe de taux de change « fixes mais ajustables », ce système ne donnait aucunement au FMI la notoriété qu’il a connue par la suite.
Un des problèmes cruciaux qui se posent alors tient cependant au désaccord initial entre ses pères fondateurs. Alors que le FMI a été conçu et voulu comme une coopérative de crédit, et qu’il est donc doté d’un capital souscrit par les États membres, il se trouve qu’à la Conférence de Bretton Woods, en juillet 1944, on n’a pas réussi à se mettre d’accord sur la manière par laquelle, concrètement, il pourrait prêter son capital. Dans un débat resté fameux, Keynes, le représentant britannique, a défendu le principe d’un accès relativement aisé aux crédits du FMI : il anticipait assez bien ce que serait, après-guerre, les besoins de la Grande-Bretagne en particulier, et de l’Europe plus généralement. Face à lui, White, le négociateur américain, préférait évidemment tenir serrés les cordons de la nouvelle Bourse multilatérale.
Résultat, il a fallu attendre 1952 pour que le FMI mette sur pied ce qui restera un de ses outils majeurs : le crédit conditionné, donc négocié et surveillé, impliquant de facto une relation très particulière entre l’organisation multilatérale et les pays en crise. En un mot, la conditionnalité. Nous trouvons ici une des illustrations les plus frappantes de cette flexibilité propre au FMI : aucun traité international n’a jamais fixé l’exercice de cette conditionnalité. En pratique, elle a été inventée et développée progressivement, de manière expérimentale, à travers une longue série de plans d’ajustement négociés dans les années 1950 et 1970. Ce n’est qu’en 1968 qu’a été établi un premier bilan de cette pratique et que les représentants des États membres au Board ont adopté des premières Guidelines sur la conditionnalité.
Un régulateur de l’endettement international
Prenons un second exemple de cette tendance expérimentale du FMI. En 1973, les accords de change de Bretton Woods sont abandonnés et, logiquement, le Fonds perd son rôle premier, le seul en fait qui avait justifié sa création. Certains ont donc pensé, voire défendu l'idée, que l’expérience s’arrêtait là et qu’il convenait de dissoudre l’institution. De fait, cette dernière a connu dans les années suivantes une assez longue traversée du désert. Mais au lieu de se transformer en une sorte de fossile institutionnel, perdu dans les sables, le FMI s’est entièrement réinventé : il est devenu de facto, par sa propre initiative et par l’accord tacite de ces principaux actionnaires, le régulateur supérieur de l’endettement international. Concrètement, il est entré progressivement sur ce terrain à la fin des années 1970, testant ses instruments et les nouvelles méthodes de restructuration, écartant si nécessaires les possibles concurrents (Banque Mondiale, etc). Et puis en 1982, lors du quasi-défaut du Mexique, le FMI s’est imposé immédiatement comme la seule institution à même de piloter une crise devenue très menaçante. Pourquoi cela ? Et par quelle manœuvre ?
D’une part, il y avait la capacité d’anticipation de son directeur de l’époque, Jacques de Larosière (1978-1987), qui a remarquablement préparé l’institution à ces enjeux nouveaux. D’autre part, il y a certainement la confiance des vrais maîtres du FMI : les ministères des finances et les administrations du Trésor de ce qui était alors le G7. Concrètement, ces administrations ont un représentant à temps plein à l’intérieur du Fonds, qui sanctionne collectivement toutes les décisions, sous le regard attentif du premier d’entre eux, le représentant américain. Le recrutement et le mode de fonctionnement des uns et des autres sont aussi très proches – on est dans la haute technocratie financière internationale, entre gens de connaissance, qui font souvent carrière ensemble, sur plusieurs décennies. Ces maîtres du FMI ont donc confiance dans sa compétence technocratique, mais aussi dans ses principes ou sa doctrine économique – à moins qu’il s’agisse d’une idéologie. Enfin, dernier élément de la capacité de réinvention du FMI : la conditionnalité, à nouveau. D’un seul coup, cette pratique finalement pas si simple va être investie en 1982 dans tout un nouveau jeu : au lieu de régler la longue partie d’échecs entre le pays en difficulté et les technocrates de Washington, cette relation va s’ouvrir à un troisième acteur, que jusqu’ici le FMI n’a que très rarement croisé : les banques privées internationales, surchargées de prêts aux pays en développement. Des dizaines d’accords de rééchelonnement vont donc être négociées entre ces trois parties, puis surveillés et sanctionnés par le FMI, cela jusqu’au Plan Brady de 1989, qui va décider enfin de réductions de dette substantielles.
La difficile adaptation à la globalisation financière
Mais voilà, cette approche correspondait à une époque où les marchés de capitaux internationaux étaient dominés par les grandes banques internationales, avec lesquelles le FMI avait donc appris à travailler assez efficacement. À l’orée des années 1990, cette phase s’est brutalement achevée et on a basculé dans un monde de marchés désintermédiés et de liberté très large de circulation des capitaux. Le FMI va donc se trouver confronté à des milliers d’investisseurs, puis des centaines de milliers – dont peut-être vous et moi, sur Internet. Corollaire : la méthode négociée des années 1980 n’aura plus jamais cours. À bien des égards, c’est un âge classique de l’histoire du FMI qui se termine, le laissant entrer dans un monde beaucoup plus instable, et beaucoup plus difficile à gérer.
Cette nouvelle incertitude, en pratique, ne sera pas tout de suite perçue au sein de l’organisation. Par exemple, on trouve peu de traces dans ses archives de documents de recherche, ou de séminaires internes, sur les conditions nouvelles dans lesquelles elle allait devoir intervenir. Ceci explique, pour partie, la très mauvaise surprise de la crise mexicaine de 1994-95, la « crise Tequila », où de manière très publique le Fonds va échouer lourdement. Après l’échec d’un premier gros plan de stabilisation, c’est le gouvernement américain qui va reprendre la main, en direct. Deux ans plus tard, l’épisode se renouvelle dans le cas de la Corée, celui de l’Indonésie laissant un souvenir plus pénible encore : ayant raté la stabilisation du système bancaire interne, le Fonds a une responsabilité directe dans une des paniques monétaires les plus hallucinantes de l’histoire économique contemporaine. Enfin, le défaut de paiement de la Russie, en août 1998, va boucler ce long cycle de désastres.
Années 2000 : la traversée du désert
Soyons juste, toutefois. Le FMI a été positivement enseveli, à la fin des années 1990, sous les critiques et les anathèmes. Jamais sans doute une organisation internationale n’a été autant conspuée, en particulier depuis les sommets de la science économique académique. Mais s’il a des responsabilités propres, qu’il a d’ailleurs reconnues, deux questions restent posées: en premier lieu, l’approche relativement idéologique suivie en Asie a été voulue et approuvée par les principaux États membres, qui ensuite n’ont pas hésité à le critiquer lourdement ; en second lieu se pose la question plus sérieuse de l’adéquation aux crises financières globales d’un instrument certes flexible, mais néanmoins borné par ses règles de gouvernance et par ses moyens financiers.
Telle est en pratique l’interrogation qui domine depuis les années 2000. Jusqu’en 2007, ceci s’est traduit surtout par la stratégie de très nombreux pays émergents qui sont sortis silencieusement du FMI. Bien sûr, ils sont restés membres en titre, et ils réclament d’une voix de plus en plus forte une part plus grande dans l’orientation de l’organisation. Mais en même temps, ils ont tout fait pour ne plus jamais avoir à lui emprunter et donc avoir à entrer dans le jeu musclé de la conditionnalité. On connaît la contrepartie : le remboursement accéléré par ces pays de leurs encours avec le Fonds, une accumulation massive de réserves de change, et une stratégie de croissance orthodoxe.
L’arme de la conditionnalité dans la crise européenne
La vraie réussite de Dominique Strauss-Kahn à la tête du FMI se mesure à l’aune de cette nouvelle et longue traversée du désert. Rappelons que sa première décision, en 2007, a été de réduire de 15 % les effectifs d’une maison dont l’encours de crédits ne couvrait pas les frais de fonctionnement. Depuis la crise financière globale, et a fortiori avec la crise de la dette de l’Europe, la donne a bien sûr changé. Reste à savoir jusqu’à quel point le FMI a aujourd’hui trouvé une nouvelle assise.
D’un côté, le FMI a été très activiste dans la première phase de la crise, mais cela sur le plan du débat de politique économique. Ainsi, il a défendu début 2008 des politiques budgétaires procycliques, quitte à donner un coup de frein un peu sec un an plus tard, quand la question des dettes publiques est passée au premier plan. A contrario, dans cette première phase, le Fonds n’a pas été un acteur de premier plan de la gestion pratique de cette crise, face aux marchés : en pratique, elle a été gérée beaucoup plus directement par les grandes banques centrales. La question reste posée de l’adéquation à des crises globales d’une institution multilatérale, qui par construction fonctionne sur une base bilatérale avec ses pays membres. En creux, se dessine alors l’image d’un « FMI désinvesti », dont l’influence repose d’abord sur sa force de frappe intellectuelle et sur sa compétence économique – beaucoup plus que sur sa capacité de projection face aux crises majeures.
Vient la crise européenne dans laquelle, pour le coup, il s’est retrouvé en première ligne, avec ses deux outils classiques, entretenus avec soin depuis des décennies : la capacité de prêter des sommes qui restent conséquentes, et l’exercice de la conditionnalité. Soyons affirmatif : on pense que les Européens ont fait appel au FMI au début de la crise grecque, au printemps 2010, parce qu’ils savaient confusément qu’ils ne sauraient pas inventer et imposer une pratique dure de la conditionnalité. Le Fonds sait être dur et impopulaire avec ses membres, la Commission européenne pas tellement.
Reste à savoir quel bilan on pourra tirer à l’avenir de cet attelage invraisemblable – le FMI, une banque centrale multilatérale et la Commission. La flexibilité, l’informalité, voire l’ingénuité ont été de nouveau les traits marquants de cette expérience. L’attention que les gouvernements continuent de prêter à ses déclarations et prévisions atteste, elle aussi, que le FMI est toujours entendu et attendu. Il occupe ainsi une place sans pareille sur la scène internationale, une place qu’il a largement créée de lui-même au cours de sa longue histoire, qu’il peut perdre, mais sur laquelle sans doute aucune autre instance ne saurait le remplacer. Telle serait donc la marque permanente du FMI : irremplaçable, unique, et toujours contraint de prouver à nouveau son utilité.
