Le double paradoxe de l’euro, c’est d’avoir réussi là où les économistes avaient, pour la plupart, pronostiqué l’échec et de paraître aujourd’hui comme un succès alors même que les conditions de sa pérennité ne sont pas assurées.
Une réussite apparemment surprenante
Chacun sait que la mise en œuvre de l’Union économique et monétaire (UEM) depuis le premier projet de Pierre Werner, il y a près de quarante ans, a été lente et laborieuse. Il est vrai qu’il s’est agi d’un événement sans précédent : créer une monnaie unique entre des États souverains, sans que ces derniers aliènent l’essentiel de leurs prérogatives économiques, paraissait un défi considérable. Mais si les obstacles politiques étaient immenses – rappelons-nous l’échec de la Communauté européenne de défense en 1954 –, les difficultés économiques étaient plus redoutables encore : la science économique ne plaidait pas vraiment en faveur de la constitution de l’UEM puisqu’aucune des conditions « théoriques » de sa mise en œuvre n’était respectée. En particulier, les facteurs de production – notamment la main-d’œuvre – sont à l’époque, pour de nombreuses raisons (notamment linguistiques), trop peu mobiles d’un pays à l’autre et les transferts budgétaires qui pourraient se révéler nécessaires au sein même de la zone sont plus que modiques : alors que les dépenses publiques dépassent, en moyenne, 45 % du PIB de l’Union, le budget européen n’en représente guère plus de 1 % (le plafond étant fixé à 1,27 % exactement) et il est au surplus très largement obéré par la PAC. Tout cela est évidemment sans comparaison avec les sommes que peut mobiliser un État fédéral lorsqu’il est appelé à corriger des déséquilibres régionaux. Ainsi, si l’on s’en remet à l’expertise académique, l’Europe ne constitue pas une « zone monétaire optimale » et l’émergence de la monnaie unique, pour symbolique qu’elle soit, paraît inopportune ou vouée à l’échec, notamment parce qu’elle sera incapable de gérer les « chocs asymétriques », c’est-à-dire les difficultés auxquelles pourraient être confrontés, plus spécifiquement, certains pays.
Les décideurs ont néanmoins fait litière de ces préventions en se fondant sur d’autres considérations. En 1990, la Commission Européenne justifie son engagement en faveur de la réalisation de l’UEM dans le rapport Emerson au titre très évocateur : « Marché unique, monnaie unique ». Leurs auteurs y expliquent que la monnaie unique est nécessaire puisqu’elle prolonge d’une manière naturelle le Grand marché européen voulu par l’Acte unique et destiné à créer un « espace sans frontières » pour les biens, les services, les personnes, les capitaux, avant 1992. Comment laisser subsister des obstacles monétaires, une fragmentation de l’espace par des devises différentes, au sein d’une zone économiquement unifiée ?
Les vertus de la monnaie unique
Outre le confort apporté aux touristes, la monnaie unique permettrait de réaliser de substantielles économies en termes de coûts de transaction (évaluées à 0,5 % du PIB européen), elle renforcerait la concurrence grâce à une comparaison plus aisée des prix, sécuriserait (avec la disparition du risque de change) les transactions entre les partenaires, faciliterait les investissements intra-européens parachevant ainsi l’intégration de l’Union. L’euro pourrait par ailleurs contrebalancer la puissance du dollar : en le concurrençant comme moyen de règlement international et comme monnaie de réserve, il contribuerait au « rééquilibrage » du système monétaire international.
Enfin, la politique monétaire, confiée à une banque centrale indépendante du pouvoir politique (la Banque centrale européenne), gagnerait en « crédibilité » dans la lutte contre l’inflation. Sur ce point au moins, le traité de Maastricht est en accord avec l’enseignement des économistes pour lesquels les politiques monétaires discrétionnaires (c’est-à-dire placées sous la dépendance des gouvernements préoccupés par les échéances électorales) sont inflationnistes.
Les engagements du Pacte de stabilité et de croissance
Restait un problème : comment concilier une politique monétaire fédérale, unifiée entre les mains d’une entité supranationale, et des politiques budgétaires qui demeurent des prérogatives étatiques ? Ces politiques ne risquent-elles pas d’être contradictoires ? Lors du sommet d’Amsterdam (juillet 1997), sur l’insistance de l’Allemagne, les partenaires s’entendent sur une coordination a minima de leurs politiques budgétaires, le Pacte de stabilité et de croissance (PSC), aux termes duquel les États membres de la zone euro s’engagent à maintenir, à moyen terme, leurs comptes publics équilibrés. Dans l’hypothèse d’un dérapage « significatif » (au-delà de 3 % de PIB), les contrevenants feront l’objet d’une procédure de « déficit excessif » assortie d’une gamme variée et graduée de sanctions, allant de la simple recommandation à des pénalités financières via des avertissements et des mises en demeure. Cette discipline budgétaire limite certes la souveraineté des États membres, mais son objet est d’empêcher qu’un pays de la zone puisse se trouver en situation d’insolvabilité ou se comporter en « passager clandestin », c’est-à-dire profiter de son appartenance à la zone euro pour laisser filer son déficit sans en payer le prix (sous la forme d’une hausse des taux d’intérêt), l’effet étant dilué sur l’ensemble des partenaires. Le Pacte a été assoupli en 2005 pour éviter que la procédure de « déficit excessif » ne soit prématurément enclenchée, sans pour autant que les normes de déficit et d’endettement publics aient été modifiées. Soit dit entre parenthèses, si l’on sait qu’actuellement 20 pays (sur 27) – dont la quasi-totalité des pays de la zone euro – sont actuellement concernés par la procédure, on mesure l’efficacité du dispositif !
Quels sont les motifs de satisfaction ?
Les motifs de satisfaction sont connus :
– une inflation faible (sans d’ailleurs que cette caractéristique soit propre à notre zone monétaire) ;
– des taux d’intérêt bas (y compris les taux à long terme, ce dont bénéficient les ménages pour leurs prêts immobiliers et les entreprises pour leurs investissements) ;
– une bonne résistance à la crise (sans les psychodrames des décennies précédentes, lorsque les monnaies étaient bousculées par des crises de change récurrentes).
En apparence, la crise sied bien à l’euro : on aurait sans doute connu, sans sa présence, des tentations de dévaluations compétitives de la part des pays déficitaires, une sorte de guerre des monnaies ou, en tout cas, un grand désordre comme ce fut le cas en Europe en 1992-1993 et comme les exemples de la livre (qui s’est dépréciée de plus de 25 % par rapport à l’euro en 2008) ou de la couronne islandaise (qui a perdu en deux mois plus de la moitié de sa valeur et n’a dû son salut que grâce à un contrôle des changes très strict) peuvent en porter témoignage. L’euro a acquis sur les marchés internationaux une réputation et une force qui n’étaient pas gagnées d’avance : un quart du commerce mondial est libellé en euro, celui-ci représente désormais le quart des réserves de change mondiales (les 2/3 pour le dollar) et surtout, il a pris une place importante sur les marchés financiers (il a supplanté le dollar dans les émissions obligataires des États et des sociétés : sa part est passée de 27 à 49 % en 10 ans, celle du dollar régressant de 47 à 35 %).
Tous ces éléments ont fait l’objet, à l’occasion du 10e anniversaire de l’euro, de publications plutôt triomphantes tant de la part de la Commission que de celle de la BCE. Il ne s’agit pas naturellement de gâcher la fête, mais il ne paraît pas inutile de relativiser ou nuancer le tableau car la situation est sinon critique, à tout le moins sérieuse.
Les conditions de sa pérennité : une réforme de la gouvernance de la zone
L’UEM n’aura de sens (et surtout de durée) qu’assortie d’une union économique dotée d’instruments puissants de gouvernance dont la plupart font aujourd’hui défaut ou sont verrouillés. Ce qui devrait aller jusqu’à l’émergence d’une politique budgétaire européenne, que l’on qualifie parfois de « fédéralisme » budgétaire et fiscal. En d’autres termes, la coordination opérée par l’Eurogroupe (les ministres des finances de la zone), pour utile qu’elle soit, est loin de répondre à la situation actuelle.
Si cette proposition n’a guère reçu d’écho jusqu’à présent, ça n’est évidemment pas dû à la mauvaise volonté des hommes politiques, mais sans doute ces derniers ont-ils été aveuglés par le fait que la réussite de l’euro, au cours des premières années de son existence, a tenu à des circonstances particulières, à savoir un environnement international (globalement) plutôt favorable. Les gouvernements ont été en quelque sorte anesthésiés par les événements et n’ont pas cherché à, ou n’ont pas pu, conduire les réformes structurelles nécessaires. Malheureusement, les tourmentes financières des deux dernières années ont profondément – et sans doute durablement – transformé et dégradé ce contexte. Et il apparaît très nettement aujourd’hui que la prétendue convergence des économies de la zone euro – pourtant voulue par le traité de Maastricht (dans son article 2) – est assez trompeuse ; la crise mondiale financière, bancaire, immobilière et maintenant « réelle » frappe les économies de manière asymétrique, puisque celles-ci obéissent à des modèles de développement hétérogènes.
Un risque souverain réel
Les résultats du commerce extérieur sont très contrastés : l’excédent allemand s’est renforcé alors que la situation du commerce extérieur est beaucoup plus précaire en France, en Italie et en Espagne. Les situations des finances publiques sont également très hétérogènes, à telle enseigne que dans certains cas les financements des déficits commencent à poser problème. On sait que la Grèce dont le déficit public flirte avec les 13 % du PIB et qui, face à la réticence des investisseurs, doit payer très cher ses emprunts (après un sommet en début d’année, le spread est encore – en décembre 2009 – à 200 points de base au-dessus du taux du bund allemand qui constitue le taux de référence), mais l’Italie, l’Irlande ou l’Espagne ne sont pas en meilleure forme. Pour leur part, les agences de notation, par ailleurs si indulgentes lors de la crise des crédits subprime avec les établissements lestés en titres toxiques, évaluent sévèrement les risques souverains en dégradant la signature de certains États.
Ce qui veut dire que les marchés n’excluent pas (ou n’excluent plus) le risque de défaut d’un État de la zone euro : pour la Grèce, la probabilité a été évaluée à 30 % dans un horizon de 2 ans et les chiffres ne sont pas non plus très bons pour d’autres membres de l’UEM. Face à cette perspective, force est de constater qu’il n’existe pas de plan B, pas de caisse de secours à la disposition des partenaires (l’Allemagne a clairement manifesté son hostilité à cette hypothèse) ; aucune aide ne peut venir non plus de la BCE puisque le traité de Maastricht lui interdit de consentir des concours aux États. L’alternative ne pourrait donc être que l’aide du FMI, scénario que le président de l’Eurogroupe, Jean-Claude Junker, juge pourtant « saugrenu ».
L’euro survivra-t-il à la crise ?
Difficile dans ces conditions de ne pas se remémorer la prophétie formulée en 1998 par Milton Friedman : « l’euro, pensait-il, résistera très difficilement à une récession de grande ampleur car, faute d’union politique, les gouvernements seront incapables de faire preuve de solidarité dans l’adversité ». Or, la crise n’a pas suffi à convaincre les Européens de mettre en place un plan de soutien budgétaire commun (on s’est contenté d’additionner les contributions nationales pour afficher une enveloppe, qui n’a finalement pas grand sens, de 200 milliards, 1,5 % du PIB global). En pratique, chaque État se soucie assez peu de ce que font ses voisins. Si les réponses nationales sont en ordre dispersé, c’est parce que la tourmente financière a révélé et exacerbé les différences nationales au sein de la zone. Il n’est donc pas absurde de soulever avec Martin Feldstein la question : « l’euro survivra-t-il à la crise ? » ou de s’interroger sur l’avis d’un expert rapporté très récemment par Le Monde : « un jour ou l’autre des inquiétudes naîtront sur la pérennité de l’euro », question et doute auxquels répond sobrement l’économiste Christian Saint-Etienne dans un ouvrage très récent au titre fort inquiétant : « La fin de l’euro ».
L’élargissement du cercle de famille n’est pas la solution
Il peut paraître surprenant d’évoquer une telle perspective alors même que certains pays membres de l’Union européenne jadis hostiles à l’euro, comme le Danemark ou la Suède, paraissent disposés à revoir leur position. Les pays de l’Est (Hongrie, Pologne) jugent également que la monnaie unique pourrait servir de bouclier face à l’embrasement financier et l’Islande (qui n’est pas parmi les 27) voudrait aussi adhérer à l’UEM. Attitudes qui accréditent la remarque de Paul Volcker, ancien président de la Fed (et aujourd’hui conseiller du président Obama), pour lequel « quand la mer s’agite, il vaut mieux être un gros bateau ». Toutefois, pour sympathique que puisse paraître la perspective d’un élargissement du cercle de famille, il convient d’être prudent car l’entrée au sein de l’UEM ne peut pas constituer un succédané aux réformes que chacun doit préalablement conduire.
Aussi, plutôt que de choisir la fuite en avant en élargissant inconsidérément le périmètre de la zone euro à des économies de plus en plus hétérogènes – et prendre le risque de renforcer les forces centrifuges susceptibles de la faire éclater – mieux vaut consolider ce qui existe et répondre aux craintes précédemment énoncées. Personne n’a intérêt à sortir de l’Union, ni le ou les pays concernés (on imagine le traumatisme et les difficultés que cela ne manquerait pas d’engendrer), ni leurs partenaires (le processus risquant d’affecter plus ou moins rapidement certains des membres fondateurs de l’Europe), et d’ailleurs le traité de l’Union si disert sur les conditions d’entrée (les célèbres « critères de convergence ») ne prévoit pas explicitement de possibilité de sortie. Alors, que faire ?
Des mesures utiles, mais insuffisantes
Maintenir le statu quo revient à laisser subsister au sein de l’UEM une véritable bombe à retardement : tôt ou tard, l’explosion est inévitable. Elle ne tardera pas si la hausse du cours de l’euro (à 1,80 voire 2 dollars) achève de rendre exsangues les économies les plus fragiles de la zone. Aucune porte de sortie n’étant ouverte, le souffle de la déflagration promet d’être dévastateur. La création d’un gouvernement économique de l’UEM, qui définirait les objectifs de la zone, arrêterait la politique de change et permettrait à l’Europe de parler d’une seule voix au FMI et dans les autres instances internationales, ne paraît pas soulever de grandes controverses même si cette voie est quasiment absente du traité de Lisbonne. Il en va de même de la révision du Pacte de stabilité et de croissance, qui pourrait une nouvelle fois être amendé et se montrer plus accommodant dans des circonstances exceptionnelles ou lorsque la dépense publique, ordinairement stigmatisée, finance des programmes d’investissement.
D’autres propositions – plus complexes à mettre en place puisqu’elles nécessiteraient une révision du traité de Maastricht (et donc l’accord unanime des 27 pays membres) – touchent au fonctionnement de la BCE, voire au mandat qui lui est confié. Ainsi, aux États-Unis, le Congrès auditionne périodiquement le président de la Fed, ce qui conduit cette institution à tenir compte, dans la définition de sa politique, des préoccupations des hommes politiques (d’autant plus que le Congrès peut modifier ses statuts par une simple loi) ; la Fed a également un double mandat (stabilité des prix et objectif de croissance) alors que pour la BCE le « maintien d’un niveau d’emploi élevé » ne constitue qu’un objectif auxiliaire. En dépit des obstacles juridiques, on pourrait imaginer une évolution vers un statut de la BCE plus proche de celui de la Fed.
Organiser le fédéralisme budgétaire
Il reste toutefois que cet ensemble de mesures, utiles mais cosmétiques et qui demeurent d’ailleurs, pour la plupart, à l’état d’hypothèses dans l’esprit de quelques économistes, n’est pas à la mesure de l’enjeu qui est la survie de l’UEM. Si nos économies étaient homogènes en termes de niveau de développement, de productivité… elles seraient affectées de manière assez similaire par les « chocs » ou perturbations exogènes (hausse du cours du pétrole, mouvement de taux de change, aléa climatique, etc.) ; peut-être cette situation sera-t-elle celle de l’Europe à la fin du siècle. Dans l’attente, alors que les membres de l’Union ne peuvent plus compter sur la dévaluation de leur monnaie pour corriger leurs pertes de compétitivité et que la mobilité du travail est encore entravée par de multiples barrières, le fédéralisme budgétaire (c’est-à-dire la collecte, la mise en commun et la distribution par un gouvernement économique central de ressources financières significatives) constitue l’unique instrument pertinent d’ajustement pour compenser les décalages conjoncturels, absorber les chocs asymétriques et réduire les disparités structurelles et régionales. Ce qui implique que soient mises en place des redistributions budgétaires au bénéfice d’une partie de la zone (et forcément aux dépens d’une autre), l’avènement d’une solidarité intra-européenne à l’image des efforts accomplis par l’Allemagne pour ses länder de l’Est ou de l’aide que peut apporter la Californie ou le New Jersey aux difficultés que peuvent rencontrer le Michigan ou le Texas.
En 1977, le rapport MacDougall, commandé par la Commission, avait mis en exergue le rôle que devraient jouer les finances publiques dans le processus d’intégration européenne. Les experts jugeaient alors qu’un budget commun (qu’ils qualifiaient de pré-fédéral) de 5 à 7 % du PIB devrait accompagner l’intégration des marchés et le passage à l’union monétaire : il aurait permis d’assurer la stabilisation conjoncturelle et le traitement des chocs spécifiques. Trente-deux ans après, les préoccupations financières des États membres, l’âpreté des négociations – disons plutôt des marchandages (chacun cherchant avant tout à minimiser sa contribution ou à retirer de l’Europe le gain net maximum) – et les contraintes résultant de la règle de l’unanimité ont désespérément occulté ces préoccupations. Figé tant dans son montant que dans sa structure, le budget « peau de chagrin » de l’Union est aujourd’hui incapable de soutenir une politique de transferts qui peut seule fonder de manière durable la cohésion de l’Europe.
Rester vigilant
Faute de véritable évolution institutionnelle, les dix ans de l’euro n’ont pas permis de lever l’ambiguïté qui, dès le départ, a caractérisé l’UEM, d’une certaine manière son péché originel. Car il existe deux logiques pour construire l’Europe. Appelons la première, par commodité, la conception « britannique », celle d’une Europe minimale, réduite à une zone de libre-échange ne nécessitant ni politique commune, ni monnaie unique. La seconde est bien plus ambitieuse, il s’agit d’une Europe fédérale dont l’aboutissement impose le transfert de nouveaux pouvoirs économiques (fiscalité, budget) des gouvernements nationaux vers une autorité supranationale. On comprend donc que le dilemme semble pouvoir être résumé de la manière suivante : selon les uns, il y a actuellement « trop d’Europe » et la monnaie unique gêne les pays dans la conduite de leurs affaires économiques ; selon les autres, il n’y a « pas assez d’Europe », la monnaie unique n’est pas suffisante et il faut déléguer de nouvelles compétences à l’Union. Ces deux conceptions ont leur propre cohérence, leurs avantages et leurs inconvénients, mais encore faut-il arbitrer entre l’une ou l’autre. Or ni le traité de Maastricht, ni le récent traité de Lisbonne n’ont vraiment fait de choix, alors même que le rapport préparatoire à l’UEM (ou rapport Delors) publié il y a 20 ans, proposait explicitement de faire progresser simultanément l’intégration monétaire et l’intégration économique.
Il est alors vain d’escompter un rapprochement des économies et inévitable que les tensions soient amenées à perdurer, sans doute à s’aggraver, au sein de la zone euro. Ne pas se laisser surprendre par le cours des événements, ne pas se laisser bercer par la petite musique euphorique du dixième anniversaire d’une Europe plus prospère, plus influente grâce à la monnaie unique, tels sont les avertissements que la prudence commande.
