Embargos, gels des avoirs : défense des droits de l’Homme ou instruments de politique étrangère ?

Les sanctions économiques comme les embargos poursuivent des objectifs politiques par des moyens économiques. Elles permettent, comme le disait le président Wilson, de se passer de l’acte de guerre tout en infligeant des pertes importantes à l’État visé, et sans générer de pertes du côté des « censeurs ». Aujourd’hui, le recours à ce type de mesures fait l’objet d’âpres débats. D’une part, l’efficacité des embargos est loin d’être prouvée ; d’autre part, ils font peser sur les populations civiles des conséquences dramatiques. On assiste ainsi depuis une vingtaine d’années, à savoir depuis l’explosion du nombre de sanctions économiques édictées à l’encontre d’« États voyous », à un fort mouvement de contestation et de réprobation animé à la fois par les églises chrétiennes [1] et les mouvements pacifiques mais aussi, et pour d’autres motifs, par de puissants lobbies industriels [2] .

La question est ainsi posée : les sanctions économiques sont-elles efficaces ? Sont-elles justes ?

Depuis la Guerre du Péloponèse

Historiquement, le blocus d’une ville ou d’un port s’inscrit dans une logique de guerre. Thucydide évoque ainsi dans sa « Guerre du Péloponnèse » le blocus effectué par Athènes à l’encontre de Mégare, allié de Corinthe [3] , mais aussi le blocus par Sparte à Athènes en 404. Ainsi, tout au long d’une période qui s’étend de l’Antiquité jusqu’à la Première Guerre mondiale, l’acte de sanctionner un pays par des mesures économiques était lié à une guerre. Depuis lors, les sanctions économiques prises contre des États sont découplées des conflits armés. Elles étaient considérées comme des « justes mesures » entre, d’une part, la passivité du fait accompli face à des États ou des groupes d’individus considérés comme « déviants » (les rogue states) et, d’autre part, une intervention militaire.

Aujourd’hui, les sanctions économiques regroupent les mesures d’embargos, de gels des avoirs économiques ou financiers, mais aussi les boycotts et les sanctions financières [4] (voir Encadré 1).

Sanctions unilatérales ou multilatérales ?

Historiquement, ce sont les États qui décident d’appliquer un blocus à tel ou tel pays ou région du monde. Il s’agit d’une décision qui s’inscrit en accompagnement de la politique étrangère et notamment des décisions militaires. Les Déclarations de Paris (1856) et de Londres (1909) ont d’ailleurs qualifié les blocus d’actes de guerre. Aujourd’hui, les mesures de sanctions économiques ou financières sont prises soit au niveau des États comme décisions unilatérales, soit au niveau international dans le cadre, le plus souvent, des Nations unies comme des sanctions multilatérales. Dans ce dernier cas, des mesures de plusieurs types, autres que des sanctions économiques ou financières, peuvent être décidées, comme les sanctions culturelles, diplomatiques ou les restrictions de transport (voir Encadré 2).

Jusqu’à l’effondrement de l’URSS, le nombre des sanctions économiques prononcé était assez faible. À partir des années 1990, souvent appelée la «  décennie des sanctions [5] », le nombre de sanctions économiques prononcées par l’ONU, les États-Unis ou l’Europe a véritablement explosé. La fin de la guerre froide, la perte d’influence de la Russie dans le concert des nations et le développement de conflits régionaux ou ethniques ont conduit au recours de plus en plus fréquent à ce type de mesures, sans exclusion du recours à la force, comme dans le cas de l’ex-Yougoslavie.

L’objectif des sanctions économiques

Le cadre juridique dans lequel s’inscrivent les sanctions internationales est fixé par la charte des Nations unies. Elle rappelle le but des sanctions, les faits générateurs susceptibles de les déclencher, le rôle du Conseil de sécurité en la matière, de même que les procédures applicables. Ainsi, la charte dispose que lorsque le Conseil de sécurité constate l'existence d'une menace contre la paix, d'une rupture de la paix ou d'un acte d'agression, il peut :

• d’abord inviter les parties intéressées à se conformer aux mesures provisoires qu'il juge nécessaires ou souhaitables, afin d'empêcher la situation de s'aggraver ;
• ensuite décider, en cas de défaillance dans l’exécution de ces mesures provisoires, des mesures n'impliquant pas l'emploi de la force armée qui doivent être prises pour donner effet à ses décisions et inviter les membres des Nations unies à les appliquer ;
• enfin, entreprendre toute action qu'il juge nécessaire au maintien ou au rétablissement de la paix et de la sécurité, avec intervention militaire internationale, s’il estime que les mesures sont inadéquates.

La plupart des sanctions économiques prononcées par les Nations unies ont été décidées à la suite de troubles intérieurs, de guerres civiles ou ethniques. Il s’agit donc pour l’essentiel de motivations liées aux droits de l’Homme. Trois États ont fait l’objet de sanctions en raison de leur programme d’acquisition d’arme de destruction massive [6] (chimique, biologique ou nucléaire).

Pour l’Union européenne, les sanctions prises en dehors du cadre des Nations unies doivent être « conformes aux objectifs de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), énuméré à l’article 11 du TUE [7] ». Pour l’essentiel, les mesures restrictives prises par l’Union européenne s’inscrivent dans le cadre du respect des droits de l’Homme. Pour les sanctions européennes, la démarche consiste à :

• examiner le contexte politique aboutissant à un diagnostic de la situation en matière de droits de l’Homme ;
• imposer des mesures restrictives à l’encontre de « personnes responsables de la répression » exercée sur les populations civiles ;
• fixer la durée initiale de la mesure, avec comme objectif de ne lever celle-ci que lorsque les personnes ou autorités visées auront mis fin aux actes de violence ou d’atteinte aux droits de l’Homme.

Les mesures restrictives sont appréciées et levées «  en fonction de leurs objectifs et non en fonction d’échéances [8] ». Ainsi l’instauration d’un gouvernement civil en mars 2011 et l’élection de l’opposante Aung Saan Suu Kyi au parlement le 1 ^er avril 2011 ont contribué à la levée partielle des sanctions européennes contre le Myanmar.

Pour les États-Unis d’Amérique, les sanctions économiques constituent des instruments de leurs politiques étrangères et de sécurité nationale, des outils permettant de lutter contre des pays ciblés et des entités terroristes internationales ou des narcotrafiquants.

Quelles sanctions en cas de violation ou de non-respect des sanctions ?

Pour être efficaces, les sanctions économiques et financières doivent faire l’objet d’un régime de sanction propre. Or, c’est sur ce point que les divergences de régime sont les plus fortes entre Européens et Américains. Cette différence tient à plusieurs facteurs. D’une part, les sanctions prononcées par les États-Unis s’inscrivent dans un cadre juridique clair, celui du système administratif et judiciaire américain. Ainsi, l’ OFAC [9] est une entité non distincte du Trésor américain chargé du respect des mesures de sanctions décidées par le Président ou le Congrès, ces mesures s’inscrivant dans le cadre de la sécurité nationale ou la politique étrangère américaine.

La situation est bien différente en Europe. En premier lieu, les mesures de sanctions sont le plus souvent la traduction dans le cadre européen de mesures décidées par les Nations unies. Il est rare que l’Europe décide de sanctions hors de ce cadre, contrairement aux États-Unis. Ensuite, si ces mesures s’inscrivent dans la PESC, leur objectif vise à la promotion des valeurs démocratiques de l’Europe, et en premier lieu des droits de l’Homme. On est loin de la protection de la sécurité nationale ! Mais surtout, les règlements du Conseil européen pris à l’encontre de certaines personnes, institutions ou pays ne disposent pas d’un régime de sanction propre. Le non-respect de ces sanctions ne peut être sanctionné qu’au niveau national. Ces différences permettent d’expliquer en quoi les Américains n’hésitent pas à appliquer de façon extra-territoriale leurs règles d’embargos dès lors que le seul lien de rattachement avec les États-Unis est le dollar, alors que les Européens sont plus réticents, par principe, à donner une portée au-delà des frontières de l’Union européenne à ses règlements. C’est ce qui conduit à ce que de nombreuses sociétés non américaines, pour éviter des poursuites devant la justice américaine, acceptent de payer des amandes colossales aux Trésor et Département de la Justice américains (voir Encadré 4).

Les sanctions économiques sont-elles justes ?

Poser la question de savoir si les sanctions sont justes ou pas est déjà d’une certaine manière y répondre… négativement. C’est d’ailleurs l’enjeu du débat posé par de nombreuses ONG et institutions caritatives internationales.

Mais au-delà des postures et des discours, le droit international nous apporte des enseignements intéressants. Il faut bien sûr distinguer entre les sanctions unilatérales et multilatérales. Les premières seraient doublement injustes : elles seraient d’abord incompatibles avec les règles du jus ad bellum (droit humanitaire) en raison du défaut d’universalité ; elles le seraient ensuite en ce qu’elles ne respecteraient pas les règles du jus in bello (droit de la guerre), en ne tenant pas suffisamment compte des dégâts qu’elles provoquent. Cette seconde critique s’applique également aux sanctions multilatérales. Injustes, donc, mais au regard d’une certaine vision du monde. D’ailleurs, et là se concentre le paradoxe du débat, n’est-ce pas au nom d’une certaine vision du monde que l’Occident imposerait ces sanctions au reste du monde ? Si la charte des Nations unies place le recours aux sanctions économiques dans le contexte du maintien de la stabilité de l’ordre international, « toute la question est alors de savoir si ces sanctions y contribuent ou si elles ne font que mettre en avant les intérêts propres aux États occidentaux qui les ont inspirés  [10] ».

Ainsi, l’injustice relevée serait d’abord une critique des valeurs défendues, à savoir une certaine idée de la démocratie et des droits de l’Homme dans le seul intérêt des classes dominantes. L’on retrouve ici la critique des Noam Chomsky, David Harvey ou Naomi Klein sur la politique étrangère des États-Unis et leur dénonciation du néolibéralisme comme un ultralibéralisme guerrier. La réalité est sans doute différente. Moins qu’une certaine idée du monde par les sociétés occidentales, les sanctions économiques prononcées ne reflètent-elles pas plutôt le pouvoir des superpuissances ou des plus forts sur les plus faibles ? Certes, jusqu’à un passé récent, il y avait coïncidence entre superpuissances et Occident. Mais la montée en puissance de la Chine, de l’Inde, du Brésil et le retour de la Russie relativisent largement cette conception purement occidentale des sanctions. Le temps n’est pas encore venu où les BRICS proposeront au Conseil de sécurité des Nations unies le vote de mesure de sanctions ; mais à défaut de les proposer, ils les approuvent.

Iil est exact que les mesures de sanctions semblent exclusivement dirigées contre un certain type d’États : les plus faibles ou les moins « recommandables ». D’ailleurs, aucun membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies n’a fait l’objet de sanctions économiques (on se souvient de la palinodie des Occidentaux lors des événements de la place Tienanmen ou des événements en Tchétchénie.). Il ne peut pas y avoir de sanctions entre égaux, même si l’on voit une évolution intéressante de la politique de sanction américaine à destination des entreprises chinoises, avec la décision durant l'été 2012 – pour la première fois – de sanctionner une banque chinoise pour son commerce avec l’ Iran [11] , ce qui n’a pas manqué d’irriter les autorités de ce pays qui ont immédiatement mis en demeure les États-Unis de lever ces sanctions [12] .

C’est d’ailleurs ce que dénoncent de nombreuses organisations humanitaires ou de défense des droits de l’Homme qui se sont élevées contre la pratique des sanctions économiques. Ainsi, la Fédération internationale des droits de l’Homme a condamné dès 1992, lors du son 31^e Congrès, le recours à de tels embargos « ayant des conséquences directes ou indirectes sur les populations civiles, qu'ils soient le fait d'un gouvernement ou de la communauté internationale, qu'ils s'appliquent indistinctement ou prévoient des mécanismes de sauvegarde humanitaire ». À la même époque, le Haut-Commissaire aux réfugiés jugeait les embargos discriminatoires vis-à-vis des plus faibles, ce qui a conduit Boutros Boutros-Ghali à mettre en place un mécanisme de surveillance des embargos à partir de 1995.

Les sanctions économiques sont-elles efficaces ?

Un certain nombre d’études ont essayé de répondre empiriquement à la question du succès des sanctions économiques. L’un des travaux de recherche les plus connus s’est appuyé sur l’analyse de 174  études de cas [13] . Les auteurs sont arrivés à la conclusion que l’imposition de sanctions économiques peut être au moins qualifiée de réussite partielle dans environ 34 % des cas évalués. Ils définissaient comme succès la satisfaction (partielle) par l’État sanctionné des revendications citées par les initiateurs des sanctions. Ces auteurs ont réfuté avec véhémence l’idée que les sanctions économiques ne fonctionnent pas, mais ils n’ont pas convaincu l’ensemble des chercheurs et les critiques sur l’efficacité de ces mesures de sanctions ne se sont pas arrêtées, au contraire. Le problème est que ce type d’étude sur le succès des sanctions économiques est entaché de problèmes méthodiques.

Il reste que l’on peut mettre du côté du succès des mesures de sanctions économiques les cas de la Rhodésie et de l’Afrique du Sud. Au rang des fiascos celui de l’Irak, qui a vu de nombreuses ONG demander la levée des sanctions économiques, certaines, comme la FIDH [14] , considérant même que le régime de ces sanctions portait atteinte aux droits de l’Homme [15] ! Où Saddam Hussein recevait le secours des ONG altermondialistes… Quant aux cas de la Syrie et de l’Iran, ils ne sont guère plus convaincants. Les mesures prises à l’encontre de l’Iran depuis maintenant plus d’une vingtaine d’années souligne un point : plus une sanction s’inscrit dans la durée, moins elle est efficace. Les États ou personnes visées s’adaptent, avec la complicité d’organisations ou d’États tiers qui, bien qu’ayant approuvé le régime de sanctions lorsqu’il s’agit de mesures multilatérales décidées au sein des Nations unies, s’en démarquent toutefois pour des raisons de politique étrangère. Que l’on songe à la Chine bien sûr, mais aussi à certains États d’Amérique du Sud qui, malgré les sanctions décidées au niveau du Conseil de sécurité de l’ONU n’en continuent pas moins de commercer avec l’Iran, ignorant superbement les décisions du Conseil. C’est d’ailleurs là une des limites essentielle de ce type de mesure. Et qui explique, sans doute en partie, pourquoi les États-Unis n’ont qu’une confiance toute relative dans les actions des Nations unies, préférant garder leur liberté de manœuvre en édictant leur propre régime de sanction de façon unilatérale. Un autre effet pervers de ces sanctions est ce que l’on appelle le «  round the flag effect [16] » ou le soutien d’une population à son gouvernement en période de crise.

L’évaluation des coûts/avantages des sanctions

L’efficacité des embargos et autre mesures de sanctions économiques pose le problème de la question de l’évaluation des coûts/avantages des sanctions. L’Union européenne a mis en place un système d’évaluation de chacune des mesures restrictives qu’elle prend, à laquelle le Parlement européen demande à être associé [17] . Les Nations unies ont mis en place une méthodologie d’évaluation des sanctions [18] .

Toute analyse sur l’efficacité des sanctions doit faire la distinction entre l’effet (économique) des sanctions et leur efficacité (concernant l’atteinte des objectifs politiques). Le problème pour juger de l’efficacité des mesures décidées tient principalement au fait que les objectifs assignés à ces mesures ne sont pas toujours les mêmes : si, en Europe, les sanctions européennes ont une visée politique et non économique [19] , tel n’est pas toujours le cas aux États-Unis. Mais plus fondamentalement, on a vu que les objectifs ontologiques de ces mesures divergeaient entre Européens et Américains : promotion des valeurs des droits de l’Homme pour les uns, sécurité nationale et accompagnement de la politique étrangère pour les autres. Dans ces conditions, comment quantifier l’efficacité de mesures quand les deux régions du monde qui sont à l’origine de ces dernières n’y voient pas des objectifs communs ?

Réformer en profondeur les sanctions économiques

Les sanctions économiques doivent-elles être supprimées ? Non, mais elles doivent être réformées en profondeur. À cet égard, les conclusions des travaux de la 104^e Conférence de l’Union interparlementaire [20] en 2010 sont utiles à la réflexion [21] : la mise en place de sanctions économiques par le Conseil de sécurité devrait être basée sur une conception claire de l’ensemble des moyens dont il dispose pour amener un État récalcitrant à respecter ses résolutions, et ces sanctions ne doivent pas être une solution de facilité adoptée à la place d’autres moyens qui seraient plus appropriés en l'espèce, mais nécessitant un plus grand effort de la part de la communauté internationale. La conception des sanctions elles-mêmes doit être considérablement améliorée.

 

 

1 Dans un message adressé au corps diplomatique en 1995, le Pape Jean Paul II manifeste publiquement son opinion : « Dans le monde interdépendant d’aujourd’hui, un ensemble de réseaux d’échanges force les nations à vivre ensemble, qu'elles le veuillent ou non… L’embargo, clairement défini par la loi, est un instrument qui doit être utilisé avec grand discernement et évalué à l’aune de critères à la fois éthiques et juridiques. Avant d’imposer de telles mesures, il est toujours impératif de prévoir les conséquences humanitaires des sanctions en tenant compte de la proportionnalité de cette décision eu égard au mal qu’elle vise à remédier. » 2 Agriculture et pharmacie en particulier. 3 Thucydide, « La Guerre du Péloponnèse », in Hérodote, Œuvres complètes, Paris, Gallimard, « Bibliothèque de la Pléïade », 1964, p. 780. 4 Pour un exposé très complet de ces mesures et de leur régime, voir Ph. Baumard (dir.), Les Sanctions financières internationales », RB Éditeur, 2012. 5 Une quinzaine de sanctions ont été décidés par le Conseil de sécurité de 1990 à 2000 : l'Irak (1990), l'ex-Yougoslavie (1991), la République Fédérale de Yougoslavie (1992), la Libye (1992), la Somalie (1992), Haïti (1993), l'UNITA (1993), le Rwanda (1994), le Libéria (1994), les Serbes de Bosnie (1994), le Soudan (1996), la Sierra Leone (1997), la République fédérale de Yougoslavie (1998), les Taliban (1999), l'Érythrée et l'Ethiopie (2000). 6 Corée du Nord, Iran et Irak. 7 Lignes directrices concernant la mise en œuvre et l’évaluation de mesures restrictives (sanctions) dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune de l’UE, document 15114/05 du Conseil, 2 décembre 2005. 8 Conseil européen, Lignes directrices, préc. 9 Office of Foreign Asset Control. 10 T. Niblock, « Irak, Libye, Soudan : efficacité des sanctions ? », Politique étrangère, 1/2000, p. 95. 11 Kunlun Bank, sanctionné par l’OFAC : http://www.treasury.gov/press-center/press-releases/Pages/tg1661.aspx. 12 http://english.cntv.cn/program/asiatoday/20120801/118517.shtml. 13 Gary C. Hufbauer, Jeffrey J. Schott , Kimberly A. Elliott, Barbara Oegg, Economic Sanctions Reconsidered, 3 ^e édition, Washington D.C., PIIE, 2009. 14 Fédération internationale des droits de l’Homme. 15 « Rapport sur les sanctions contre l’Irak au regard des droits de l’Homme », FIDH, n° 321, décembre 2001. 16 Syndrome théorisé par John Mueller dans les années 1970 : « Presidential Popularity from Truman to Johnson », American Political Science Review, 64 (1970). 17 Parlement Européen, Résolution du 4 septembre 2008 sur l’évaluation des sanctions communautaires prévues dans le cadre des actions et politiques de l’UE dans le domaine des droits de l’Homme – (2008/2031 INI) (2008/2031 (INI)). 18 « Sanctions Assessment Handbook », UN, octobre 2004. 19 « […] les mesures restrictives imposées par l’UE visent à susciter un changement de politique ou d’activité de la part du pays, de l’administration, des entités ou des particuliers visés […] » : Lignes directrices, préc. 20 L'UIP est l’organisation mondiale des parlements des États souverains, créée en 1889. 21 http://www.ipu.org/conf-f/104spl.htm.