Les propositions du Comité de Bâle pour renforcer la stabilité du système bancaire
Il est sans aucun doute préférable d’inciter les banques à se recapitaliser plutôt que de courir le risque de faillites bancaires préjudiciables à la stabilité économique et financière. Mais ces propositions supposent que le capital joue un rôle dans la maîtrise des problèmes systémiques. En outre, elles ne sont soutenables que si le calibrage des montants nécessaires prend bien en compte les spécificités des business models des banques. Imposer des buffers fondés sur les montants bruts risque de créer des difficultés aux banques qui développent un business model de banque commerciale et jouent un rôle majeur dans la fourniture de liquidités et le financement des agents économiques – ménages et petites entreprises – dont les banques sont les seules sources de financement externe.
Si les objectifs des propositions sont éminemment souhaitables, la question majeure est celle de leur calibrage.
Des objectifs qui s’imposent
Le leverage ratio est présenté comme un ratio non sensible au risque et qui vient renforcer les exigences sensibles aux risques des Piliers 1 et 2 de Bâle II, en instaurant une mesure fondée sur le montant brut des expositions (§ 204). La proposition part du constat selon lequel la crise récente est la conséquence de leviers d’endettement excessifs dans les banques (§202). On peut donc comprendre le leverage ratio comme un dispositif réglementaire dont le rôle n’est pas tant de protéger les banques contre les risques courants d’exposition ou intrinsèques que de protéger le secteur bancaire tout entier contre les effets systémiques que les comportements bancaires peuvent créer. Cette proposition trouve donc une justification dans le recours excessif à l’effet de levier pratiqué par certains établissements avant la crise. Cette politique les rendait fortement dépendants des financements de marché à court terme ; elle les exposait au risque de retraits massifs de ces concours. De tels retraits sont survenus durant l’été 2007, provoquant un deleveraging brutal, qui a entraîné un effondrement des prix d’actifs et des spirales de pertes d’autant plus fortes que les actifs – notamment les ABS – étaient non négociables. Ces difficultés se sont propagées à une grande vitesse dans le système bancaire, à cause de l’importance de la taille des établissements à l’origine de ces problèmes et des fortes interconnexions entre banques. Dans de telles circonstances, faute de pouvoir lever du capital, les banques touchées par ces pertes ont maintenu leur ratio de capital en choisissant de réduire les expositions. Ainsi, le capital crunch s’est transformé en credit crunch.
L’instauration de buffers contracycliques vise également à restreindre les effets procycliques du comportement de levier. Ce comportement, fortement développé dans la banque d’investissement avant la crise, est tenu largement responsable de celle-ci.
En tout état de cause, le dispositif proposé par le Comité de Bâle, qui consiste à lier les exigences de fonds propres au cycle économique en les élevant en période normale, pour les assouplir en bas de cycle et laisser alors les banques tirer sur les réserves accumulées, doit apporter un progrès sensible au système actuel, éminemment procyclique. Il diminue l’intérêt des leviers en période d’expansion, en élevant le coût de cette politique. Il atténue également la tendance à réduire les expositions ou à vendre des actifs en période de crise dans le seul but de respecter le ratio de capital. Ce dispositif devrait stabiliser les fonds propres et rendre le financement de l’économie moins sensible à la situation financière des banques.
Un calibrage sujet à trop d’incertitude
Les justifications des mesures de Bâle III peuvent être trouvées dans les effets systémiques du comportement de levier. Les problèmes systémiques ne naissent pas d’une aggravation des risques bancaires courants. Leur origine est ailleurs. Parce que les banques utilisent un levier de dettes à court terme important, elles sont fragiles. Parce que leurs actifs sont pour une large part illiquides, toute réduction du levier a un impact fort sur les prix d’actifs. Parce les banques sont généralement de grande taille, il est difficile de les renflouer. Pour apporter une protection contre le risque systémique et les risques collectifs que créent les comportements bancaires, les buffers en capital – conçus comme un instrument de politique publique et non comme un instrument de gestion des risques bancaires – doivent réduire la probabilité des faillites bancaires et contribuer à maintenir l’offre de crédit et de liquidité, considérés comme des biens collectifs. Mais étant donné le caractère encore très conceptuel du risque systémique, le calibrage du leverage ratio est un vrai sujet d’étude.
L’approche de calibrage la plus communément évoquée traite le capital bancaire comme un moyen de gérer les effets systémiques créés par les caractéristiques précédentes de la production bancaire. Les charges additionnelles du leverage ratio sont globalement calibrées sur les composantes des actifs et des passifs du bilan et du hors-bilan des établissements de crédit et tendent à croître avec la taille des banques. Cela revient à faire dépendre ces exigences de trois facteurs :
– la part des actifs illiquides dans le bilan et le hors-bilan ;
– la part des dettes à court terme dans le passif ;
– la taille des banques.
Deux défauts majeurs
Cette méthode de calibrage peut être considérée comme l’approche sousjacente aux propositions du Comité de Bâle. Elle comporte deux défauts majeurs.
Tout d’abord, elle ne mesure pas le risque figurant dans les queues de distribution (tail risk), qui correspond à une mesure efficiente du risque systémique. En effet, si les buffers constituent un instrument d’une réglementation du capital orientée vers la maîtrise du risque systémique, le montant optimal des buffers de capital doit être déterminé par l’égalisation des coûts collectifs des faillites bancaires et des avantages collectifs associés au maintien des activités bancaires d’offre de crédit et de liquidité. Dans cette perspective, le montant du capital ne doit pas être fixé en fonction des pertes non attendues (mesurées par une VaR de crédit ou de marché, par exemple), mais en fonction des pertes non attendues exceptionnelles (tail risk). Une méthode de calibrage qui ne suit pas ce principe risque donc d’être inefficiente.
Mais surtout cette méthode de calibrage ne traduit pas l’idée d’un tradeoff entre les coûts des faillites bancaires et les avantages de la continuité des activités bancaires pour l’économie. Une méthode de calibrage qui fait dépendre le montant du capital de deux spécificités de la production bancaire, à savoir le caractère non négociable des actifs bancaires et la prédominance des financements de court terme risque d’être très pénalisante pour les activités de banque commerciale. Parce que le coût des fonds propres bancaires est élevé, un montant excessif de fonds propres calculé à partir des assiettes que sont la taille, le montant des actifs illiquides et celui des dettes à court terme risque d’affecter la contribution essentielle que la banque commerciale apporte au financement de l’économie et à la liquidité des transactions.
Une remise en cause du modèle de la banque commerciale ?
Le calibrage du leverage ratio doit donc différencier les business models à l’intérieur du secteur bancaire ou, plus simplement, appliquer des règles différentes à la banque commerciale et à la banque d’investissement. Faute de cela, la méthode retenue ne met pas en oeuvre l’idée qui consiste à réduire les exigences en capital si les bénéfices collectifs attendus sont plus élevés que les coûts collectifs des défaillances. Or, dans le cas des activités de banque commerciale, les avantages l’emportent très certainement sur les coûts en raison de la double vocation de la banque de détail à financer les agents économiques qui n’ont d’autres sources de financement externe que les banques, d’une part, et à transformer des actifs illiquides en ressources liquides, de l’autre.
Au total, il est difficile de mettre en oeuvre une réglementation du capital qui réduit la probabilité de crises ou de récessions sévères – qui sont des événements relativement rares – sans imposer des coûts élevés au processus d’intermédiation. Si le calibrage des exigences additionnelles en capital a pour effet de placer les banques dans un régime où les exigences courantes en capital sont plus fortes, cela ne peut être sans effet ni sur le coût du capital, dans le cas où les banques ont besoin de lever du capital, ni sur le coût d’opportunité de la détention du capital. Des buffers trop élevés tendent alors inévitablement à pénaliser l’accès au crédit et à la liquidité, sans nécessairement écarter le développement des externalités négatives qui accompagnent le risque systémique. En particulier, il n’est pas certain qu’ils enrayent les baisses de prix d’actifs et les restrictions de crédit. Dans une situation de crise provoquant une forte contraction de sa base de fonds propres, une banque qui doit satisfaire des exigences définies comme un multiple de cette base serait contrainte de liquider une partie de ces actifs si elle ne peut lever des fonds propres. Cela vaut quel que soit le niveau du ratio de capital. En quittant le domaine des seules considérations techniques, les justifications et le calibrage du leverage ratio touchent le coeur du business model des banques commerciales, qui est de mettre en oeuvre un processus de transformation qualitative des fonds net de gérer les mismatchs de maturité, de liquidité et de risque entre actifs et passifs.
Dans un environnement où la banque commerciale est déjà exposée aux effets économiques de la crise (deleveraging des ménages et des entreprises, fragilisation des entreprises, préférence accrue pour les produits d’épargne non bancaires, coût de la titrisation, croissance du coût de l’assurance des dépôts), le relèvement des buffers en capital risque d’affecter profondément les missions fondamentales de la banque commerciale, alors même que ce business model est peu générateur de risque systémique. Il a en effet démontré de bonnes capacités de résistance dans la crise de 2007-2008 et l’histoire financière des trente dernières années montre plus généralement que, dans les banques européennes, les activités de banque commerciale ont été très peu génératrices de risque systémique. Cette résistance aux chocs tient à l’exploitation de synergies économiques et financières puissantes entre actifs et passifs à l’intérieur de ce modèle.
La banque commerciale constitue d’elle-même des buffers contracycliques
Deux conditions sont nécessaires pour qu’une contraction du crédit apparaisse comme la conséquence d’un renforcement des exigences en capital. La première est que les banques, confrontées à un choc sur leur solvabilité, rencontrent des difficultés à lever des fonds propres supplémentaires. La seconde est que les emprunteurs n’aient pas d’alternatives de financement externe. Mais ces conditions ne sont pas suffisantes. Les banques peuvent en effet anticiper que des chocs de solvabilité autant que des chocs macroéconomiques risquent d’affecter dans le futur leur capacité d’offre de crédit et chercher en conséquence à constituer des buffers de capital pour faire face à ces chocs.
De fait, la constitution de buffers de capital contracycliques est déjà un élément distinctif du business model de la banque commerciale, où la détention de capital ex ante constitue un élément de la gestion des risques. Son objet est notamment de couvrir les risques de corrélation entre les expositions composant les portefeuilles de crédits non négociables – en d’autres termes, illiquides – pour lesquels il n’existe pas de moyens de couverture ou d’assurance. Elle y est aussi un élément essentiel de la couverture des risques de liquidité. L’« optimalité » de ce comportement de construction de buffers contracycliques dans la banque commerciale a été démontrée par la théorie bancaire et vérifiée dans des travaux empiriques récents. Ainsi, une étude menée en relation avec la Bundesbank sur l’effet du cycle sur les buffers de capital réglementaire des caisses d’épargne et des banques coopératives allemandes montre que les buffers de capital varient de façon anticyclique avec le cycle. En Espagne, une autre étude montre également que les banques détiennent de larges buffers de capital au-delà des montants réglementaires requis en période de récession et qu’elles détiennent de plus faibles montants en haut de cycle.
De la même manière, dans les banques commerciales du groupe BPCE, l’accroissement des fonds propres est corrélé positivement à celle du volume global des crédits. De même, la création de liquidité croît avec l’augmentation du ratio de capital. Le développement des activités de la banque commerciale s’accompagne donc de la constitution de buffers de fonds propres pour parer à une augmentation des risques non anticipée. Toutefois, l’offre de crédit apparaît également ralentie par des exigences trop élevées de capital, les banques ne pouvant constituer des réserves au rythme de l’augmentation de la demande de crédit.
Dans la crise, de tels buffers contracycliques ont été des instruments essentiels de la résistance des banques universelles ayant de fortes activités de banques commerciales. Mais, dans le contexte actuel où le coût du capital est élevé et où ce coût tend à croître de manière exponentielle en raison de la difficulté à évaluer le risque des portefeuilles des banques commerciales – composés d’une bonne proportion d’actifs non transférables dont la valeur repose sur l’information détenue par les banques sur leurs clients, tout dispositif imposant des buffers additionnels risque d’entrer en conflit avec les conditions d’équilibre et de profitabilité de la banque commerciale, la détention de buffers contracycliques étant un objectif permanent des banques qui choisissent ce business model.
Au total, en venant s’ajouter aux exigences déjà fortes du pilier 1, les exigences nouvelles créées par les dispositifs proposés par le Comité de Bâle risquent d’amener les contraintes de capital à un niveau qui pourrait paralyser le développement des activités d’intermédiation bancaire, qui constituent l’un des principaux fondements de la croissance économique en Europe.
Achevé de rédiger le 19 juin 2010
