Deux propositions pour hisser la politique monétaire à la hauteur du défi écologique

Le 3 mars 2021, M. Sunak, le Chancelier de l’Échiquier britannique, a annoncé que le mandat de la Banque d’Angleterre (BoE) serait modifié pour inclure explicitement la durabilité et la compatibilité avec l’objectif britannique d’atteinte de la neutralité carbone. Comme souvent, la BoE se montre pionnière en matière de politique monétaire. Certes, la Banque Centrale Européenne (BCE) commence à reconnaître, le plus souvent de manière implicite, que le climat peut faire partie de son mandat. Mais cet objectif rentre en contradiction avec le principe de neutralité monétaire qui guide encore son action. Ainsi, si le gouverneur de la Banque de France, M. Villeroy de Galhau, peut évoquer dans un discours de février 2021 que « la prise en compte du changement climatique par l’Eurosystème n’est ni un abus de mission, ni une simple conviction militante ou une mode ; c’est un impératif » [1] , il convient de préciser qu’il s’agit d’un revirement et rappeler ce qu’il déclarait à la fin de l’année 2015 : « Ne nous trompons pas sur la nature de la politique monétaire. Elle doit permettre d’atteindre des objectifs macroéconomiques, plutôt que des objectifs spécifiques liés à tel ou tel secteur [2] . »

Si la prise de conscience est réelle, nous ne pouvons que nous en réjouir. À l’Institut Rousseau, nous sommes convaincus que la Banque Centrale Européenne (BCE) ne peut pas rester sur la touche sous prétexte d’un devoir de neutralité de marché et nous avons appelé à des réformes en ce sens [3] . En outre, en restant figé dans sa doctrine de neutralité, la BCE contribue de facto au changement climatique puisqu’elle achète des obligations d’entreprises qui ont un impact négatif sur l’environnement. Mme Lagarde a pourtant assuré qu'elle allait « verdir » l’institution et que le dérèglement climatique était une menace pour la stabilité financière. La BCE a annoncé en novembre 2020 que toutes les banques de la zone devront soumettre leurs bilans à des stress tests sur le risque climatique d’ici 2022 au plus tard. La question est d’ailleurs à l’agenda de sa revue stratégique de cet automne. Toutefois, jusqu’à ce jour, les mesures qui pourraient avoir une portée concrète réelle se font attendre. Il est impératif que la BCE aille au-delà de considérations prudentielles et qu’elle devienne réellement un acteur clé de la transition écologique, en bonne intelligence avec les gouvernements élus. Nous proposons deux mesures concrètes en ce sens.

Renoncer à la neutralité monétaire et promouvoir la conversion de dettes souveraines en investissements verts

Jusqu’à présent, la BCE essaie d’intégrer le climat comme un risque financier qui justifierait une action de sa part dans le cadre de son mandat (i. e. préserver la stabilité financière). Cette voie indirecte nous éloigne d’une action assumée de la banque centrale en faveur de la reconstruction écologique. Le mandat de la BCE doit clairement indiquer que sa mission consiste également à accompagner et à susciter des transformations de l’économie, dans le sens de la reconstruction écologique mais aussi sociale. Se posera alors la question de l’indépendance de la banque centrale, qui demeure une anomalie démocratique dès lors qu’elle est comprise comme étant une indépendance d’objectifs et non une simple indépendance opérationnelle.

Sans perdre de vue cet horizon essentiel de la réforme du mandat et de la gouvernance, d’autres mesures peuvent également être mises en œuvre de manière plus immédiate. Alors que les taux sont faibles, voire négatifs depuis plusieurs années, le taux moyen d’endettement des États de la zone est passé de 90 à 85 % du PIB entre 2015 et 2019. Coincés dans l’idéologie néolibérale, les États de la zone ont préféré dans l’ensemble réduire leur dette plutôt que d’investir. Or des investissements extrêmement importants sont nécessaires pour réussir la reconstruction écologique : pour la France, une étude récente estime entre 40 et 60 milliards d’euros d’investissements annuels supplémentaires l’effort à mener [4] . Par comparaison, le plan de relance français ne consacre que 6,5 milliards d’euros à la transition écologique en 2021. Nous sommes donc loin du compte.

Or, près d’un quart de la dette publique européenne est aujourd’hui détenu par la BCE. Si nous remboursons cette somme, nous devrons la trouver ailleurs, soit en réempruntant pour faire rouler la dette au lieu d’emprunter pour investir, soit en augmentant les impôts, soit en baissant les dépenses. Notre proposition est simple : établir un contrat entre les États et la BCE. Cette dernière s’engage à effacer les dettes publiques qu’elle détient, tandis que les États s’engagent eux à investir ces montants dans la transition écologique. Cette proposition, qui s’apparente à une conversion de dettes en investissements sur le modèle de la conversion de dettes en fonds propres, soutenue par plus de 150 économistes [5] , n’est certes pas anodine mais elle ne menacerait pas la stabilité financière, ne léserait pas les investisseurs privés et les contre-arguments opposés sont surtout d’ordre technique ou juridique. Nous sommes convaincus que sa mise en œuvre permettrait de faire un pas décisif non seulement dans la sortie de crise mais également dans la lutte pour le climat.

La révolution d’une monnaie libre pour financer la transition

Cette mesure, bien que fondatrice, n’aurait qu’une visée ponctuelle et non structurelle. Pour aller plus loin, nous devons repenser notre système de création monétaire. En effet, celui-ci repose actuellement sur les banques commerciales et sur la banque centrale. La création de monnaie en tant qu’actif chez un agent entraîne la création d’un passif équivalent chez le créditeur. Or ces banques, à qui nous avons collectivement délégué la création monétaire, continuent par exemple de financer massivement les énergies fossiles [6] . Par ailleurs, le financement de la transition par les marchés reste faible. De plus, alors que la BCE injecte des liquidités de façon massive depuis près de 10 ans (son bilan est passé de 500 à 7 400 milliards d’euros entre 2015 et aujourd’hui), elles ont surtout propulsé l’ensemble des actifs (actions, immobilier, non-coté, etc.) vers des sommets. Nous ne pouvons qu’imaginer ce qu’il aurait été possible de faire en Europe en faveur du climat avec ces sommes.

Pour assurer la bonne transmission de la politique monétaire, nous proposons qu’à côté du rôle exercé par les banques commerciales, la banque centrale puisse injecter de la monnaie libre (de dettes), dans des volumes et pour des objectifs définis démocratiquement. C’est pourquoi nous parlons de « création monétaire libre et ciblée sous contrôle démocratique ». Cela permettrait en outre de faire de la monnaie un véritable bien commun. L’ensemble de la société (firmes, citoyens, gouvernement etc.) serait associé à ce processus dans des formes qu’il convient de définir. Opérer de tels changements requiert toutefois de repenser une partie des modalités d’action de la banque centrale, notamment en permettant à la BCE de financer directement les États, les entreprises, voire les particuliers (techniquement possible dans le cadre d’une monnaie digitale [7] ).

On pourrait alors craindre un excès de monnaie et d’hypothétiques pressions inflationnistes, mais ce risque est pour le moins à nuancer. Tout d’abord, la BCE échoue à tenir l’objectif (arbitraire) d’inflation « inférieure mais proche de 2 % » depuis plus de 10 ans. Un peu d’inflation supplémentaire ne serait donc qu’un moyen pour elle de remplir enfin son mandat. En outre, en matière d’inflation, la destination de la masse monétaire est clé. Si les crédits profitent surtout à un secteur aux capacités de production sous-utilisées, il n’y a aucune raison pour que les prix augmentent : on verra une hausse du taux d’utilisation des capacités de production ou une baisse du chômage. Par ailleurs, la création monétaire peut servir à développer de nouvelles capacités de production, notamment dans le domaine de la reconstruction écologique. C’est d’ailleurs là un autre atout de la « création monétaire libre et ciblée sous contrôle démocratique » : permettre de financer ce que nous ne finançons pas ou mal aujourd’hui.

Nos deux propositions sont différentes par nature, la première, l’annulation de la dette est plus facile à mettre en place. La seconde est beaucoup plus ambitieuse et encourage à repenser fondamentalement le rôle des banques centrales. Elles sont toutes deux souhaitables et nous sommes convaincus qu’avec du courage et de la volonté politique elles pourraient être mises en œuvre et impulser un élan historique et porteur d’espoirs.