C’est un lieu commun que de constater que la Covid-19 met une pression sans précédent sur les finances publiques. Les pays du G20 ont déployé plus de 8 000 milliards de dollars, soit 12 % de leur PIB, pour contenir les effets de la pandémie. Malgré cela, l’économie mondiale est entrée en récession, la Covid-19 est toujours là, et des mesures qui paraissaient provisoires risquent fort de devenir définitives, ainsi que les dépenses associées. Les gouvernements sont tous confrontés au même problème : comment financer des dépenses publiques nouvelles dans une économie qui se contracte ?
Dans l’immédiat, ces dépenses extraordinaires, non financées, font exploser la dette publique, qui était déjà à un niveau très élevé. D’après les statistiques du FMI (moyennes pondérées prises sur les 39 pays les plus riches), la crise financière de 2008 l’a fait passer de 70 % à 100 % du PIB, niveau sans précédent depuis la Seconde Guerre mondiale, et la crise du Covid-19 la fera passer à 120 % en 2020.
Émettre sur les marchés financiers
La première solution consiste à se financer sur les marchés financiers. C’est ce que font les pays du G8. Mais les taux bas, voire négatifs, qui prévalent actuellement pour la dette publique de nombreux pays, font douter de la capacité des marchés à absorber d’énormes quantités supplémentaires : en 2019, les taux à 10 ans variaient entre -0,39 % pour l’Allemagne (dont la dette valait 60 % du PIB) à +2,03 % pour l’Italie (dont la dette valait 140 % du PIB), la différence traduisant la prime de risque. Encore ces taux « avantageux » sont-ils soutenus par la BCE, qui rachète les obligations souveraines dans le cadre de sa politique de Quantitative Easing. De plus ils s’appliquaient à une période de croissance économique. Si les marchés étaient livrés à eux-mêmes, avec un afflux de nouvelles dettes et une période de récession qui s’ouvre, on peut s’inquiéter sur ce qui se passerait.
Sur le plan théorique, cela pose d’ailleurs une question intéressante : jusqu’où un pays peut-il emprunter ? La réponse de Blanchard (2019) est simple : tant que le taux de croissance de l’économie est supérieur au taux où il peut emprunter. Plus précisément, s’il emprunte au taux r, et si l’économie croît au taux g, et si g>r, il pourra régler sa dette sans augmenter les impôts, tout simplement en faisant un roll-over, c’est-à-dire en réempruntant le montant à l’échéance. Dans son article, Blanchard montre que la situation où g>r est celle qui a prévalu aux États-Unis pendant longtemps, et que c’est même la situation normale. Ceci dit, s’il y a des situations considérées comme « normales », c’est bien qu’il y a des situations anormales, et c’est bien alors que les catastrophes se produisent. Ni g ni r ne sont constants, et dans une situation de récession sans précédent (g sera très négatif cette année !), cette analyse ne nous conforte guère. Bref, on ne voit guère sur quoi on peut compter, sinon sur le soutien de la BCE, dont il n’est pas sûr qu’il puisse se prolonger, et encore moins se renforcer, comme en témoigne l’arrêt du Tribunal constitutionnel fédéral allemand le 5 mai 2020.
La planche à billets
La deuxième solution est monétaire : un État qui emprunte dans sa propre monnaie ne peut pas faire faillite, car la banque centrale peut toujours émettre de la monnaie pour rembourser la dette. C’est une idée ancienne, « faire fonctionner la planche à billets », reprise actuellement par la Modern Monetary Theory (MMT), et notamment par Stefanie Kelton, conseillère de Bernie Sanders, dans son livre The Deficit Myth. Suivant la MMT, la monnaie sert à financer l’État et les impôts à limiter l’inflation.
Cette conception se situe est aux antipodes de la théorie classique qui, depuis Kydland et Prescott, prône l’indépendance des banques centrales. On sait que, statutairement, la BCE n’a pas le droit de financer les déficits publics, et comme seul objectif de réaliser un taux d’inflation voisin de 2 %. La crise de 2008 a mis à mal cette doctrine, et on a vu depuis les banques centrales se livrer à des opérations massives de rachat de dette publique, au prix, dans le cas de la BCE, de quelques accommodements avec ses règles. La Fed détenait en 2008 l’équivalent de 3 % du PIB en obligations du Trésor américain et 12 % en autres actifs. En 2015 les proportions respectives étaient de 25 % et 2 % ; répétons-le : le montant de la dette publique détenu par la banque centrale aux États-Unis représente le quart du PIB ! Le phénomène est général. Le total de bilan des principales banques centrales a été multiplié par 5 depuis 2007.
Comme la banque centrale n’est pas un créancier ordinaire – des voix s’élèvent d’ailleurs en Europe pour que la BCE ne demande pas le remboursement de la dette souveraine qu’elle détient –, cela revient à « neutraliser » une partie de la dette publique, et donc à laisser l’État créer de la monnaie. On observe d’ailleurs un des effets collatéraux de la création monétaire : l’inflation, qui ne porte plus sur les biens mais sur les actions. Comment appeler autrement cette situation paradoxale où les cours boursiers croissent beaucoup plus vite que l’économie ?
Dans ces conditions, on peut se demander pourquoi on prend des voies si détournées pour créer de la monnaie, d’autant plus qu’elle n’est pas sans inconvénients : alors que les cours des actions explosent, les cours des obligations souveraines risquent de s’effondrer, ce qui léserait les rentiers, comme n’a pas manqué de le relever le Tribunal constitutionnel fédéral allemand. De toute façon, devant des interventions de cette ampleur, on ne peut plus guère prétendre que le cours des actifs financiers soit fixé par un marché libre et concurrentiel, et l’on se retrouve donc dans la situation gênante de mener une politique étatique qui n’ose pas dire son nom. Au nom d’une théorie qui est basée sur l’idée qu’il faut créer des marchés concurrentiels et les laisser fonctionner, théorie gravée dans le marbre des traités européens, on fausse délibérément le marché de la dette publique ! Comme disait Draghi, « whatever it takes » : on n’en est pas à une contradiction près.
Même si elle ne dit pas son nom, c’est donc la deuxième solution, la création monétaire, que les États ont adoptée depuis la crise de 2008. En pratique, cela signifie que le financement de l’économie est désormais assuré par les États, et non plus par les banques privées. Notons à ce sujet que les réserves de celles-ci ont été multipliées par 50 aux États-Unis entre 2007 et 2020. C’est de l’argent qui ne va pas dans l’économie réelle, et ce n’est pas mieux dans l’Union européenne.
Une nouvelle taxe…
Quid de la troisième solution, la taxation ? Le réflexe est immédiat : on ne peut pas augmenter les impôts ! Depuis les années Reagan aux États-Unis, c’est le mantra des gouvernements, et on ne se souvient pas d’un homme politique qui ait accédé au pouvoir depuis trente ans sur la base d’un programme promettant de les augmenter. Des études économiques plus sérieuses montrent une certaine diversité de situations (Lundberg, 2017) : il existerait un niveau de taxation optimal déterminé par la fameuse courbe de Laffer. Pour l’impôt sur le revenu, le taux marginal optimal, pour la tranche supérieure, se situerait vers 76 % aux États-Unis, et 70 % en France, alors que le taux effectif en 2017 était de 50 % aux États-Unis et de 70 % en France. Relever ce taux augmenterait donc les recettes fiscales aux États-Unis, mais les baisserait en France. Il semblerait donc que, dans notre pays, et plus généralement en Europe, cette voie soit fermée. À ces arguments politiques et économiques, il faut rajouter ceux tirés de la complexité de notre fiscalité, qui résulte de multiples strates accumulées par les gouvernements successifs, et dont les principes directeurs sont depuis longtemps noyés sous l’accumulation des cas particuliers et niches en tout genre.
Et pourtant, nous pensons que c’est dans cette voie que se trouve la véritable solution qui nous permettra de financer l’économie nouvelle qui se dessine après la crise de la Covid-19. À la suite de l’économiste américain Edgar Feige et de l’économiste suisse Marc Chesney, nous proposons d’instaurer une micro-taxe sur tous les paiements scripturaux. Cette micro-taxe aurait pour vocation, non pas à s’ajouter aux impôts existants, mais à s’y substituer partiellement. Le rêve de Feige était qu’elle se substitue complètement à tous les impôts, quels qu’ils soient – impôts sur le revenu, TVA, impôts sur le capital et impôt sur les sociétés. Sans aller aussi loin, nous proposons de l’instaurer dès maintenant, en diminuant par exemple en proportion l’impôt sur le revenu, et de la moduler les années suivantes en observant ses effets. C’est ce qui a été fait en Colombie, où la micro-taxe a été mise en œuvre en 1998 au taux de 0,1 %. Après quelques années d’observation, il a été décidé de la porter à 0,3 % mais d’en exempter le marché interbancaire. Elle est toujours en vigueur aujourd’hui et rapporte bon an mal an à l’État colombien 1 à 2 % du PNB.
Mais détaillons cette proposition.
…sur les paiements scripturaux
Un mot d’abord sur les paiements scripturaux. Il s’agit de tous les transferts entre deux comptes bancaires. Ils peuvent correspondre à des versements de salaires ou de rentes, à des ventes ou achats de biens et services, ou à des ventes ou achats d’actifs financiers ou immobiliers. Pour un contribuable qui se contente de placer son épargne sur un fonds indiciel, le total des paiements scripturaux est d’environ deux fois son revenu : une fois quand il perçoit celui-ci et une fois quand il consomme une partie et épargne le reste. Pour une entreprise dont la chaîne de valeur est relativement courte, le ratio paiements/ valeur ajoutée reste inférieur à 10. Mais au niveau de l’économie tout entière, ce ratio a littéralement explosé depuis la révolution financière : en 1978, aux États-Unis, il dépassait déjà 30 fois le PIB, et à partir des années 2000, il atteint 100 fois le PIB. Il en est de même pour la zone euro (Kahn, Quinn et Roberds, 2014). Dans le cas de la France, même si l’on ne tient pas compte des paiements interbancaires, le montant des paiements scripturaux était en 2018 (d’après la Banque de France) de 27 600 milliards d’euros. Même si elle provoquait une diminution de 40 % de ce volume, une taxe de 0,3 % rapporterait environ 45 milliards d’euros, environ la moitié de ce que rapportait l’impôt sur le revenu en 2018.
De nombreux avantages
On pourrait donc alléger considérablement l’impôt sur le revenu en instaurant la micro-taxe, ce qui ne manquerait pas de faciliter son adoption. Ce n’est qu’un des nombreux avantages de la micro-taxe, et c’est loin d’être le plus important ! Celle-ci serait :
– très facile à mettre en place : les banques pourraient la prélever automatiquement à chaque retrait et à chaque versement, et la transmettre au Trésor ;
– très difficile à éviter, à moins de régler en cash ou en cryptomonnaies, qu’il faudra bien un jour réintégrer dans le système bancaire, où l'on se heurtera à toutes les précautions prises contre le blanchiment d’argent ;
– transparente : le taux est uniforme, il n’y a pas d’exemption, hormis peut-être le marché interbancaire.
Et contrairement à la TVA, elle serait redistributive. Comparons en effet deux ménages, l’un moyen et l’autre riche. Le ménage moyen place son épargne (pour autant qu’il puisse en dégager une) dans des fonds « passifs ». Comme on l’a vu, cela veut dire que le total de ses paiements scripturaux est de l’ordre de deux fois son revenu. Avec une micro-taxe à 0,3 %, il paiera donc 0,6 % de son revenu, ce qui sera aisément compensé par une légère baisse de l’impôt sur le revenu. Le ménage riche, lui, dispose d’un portefeuille financier important qu’il fait gérer de façon active. Si la valeur de ce portefeuille est de 20 fois le revenu total du ménage et qu’il est renouvelé totalement en une année, le montant des paiements associés est de 20 fois le revenu du ménage, soit une taxe supplémentaire égale à 6 % du revenu.
De plus, l’impact de la micro-taxe serait d’autant plus important que le turnover est rapide, c’est-à-dire que le portefeuille est géré plus activement. Les conséquences de la micro-taxe sur l’industrie financière seraient certainement importantes. Elle découragerait la gestion trop « active », et tout particulièrement les transactions à haute fréquence. Faudrait-il vraiment le regretter ? Nous pensons que non, comme nous l’expliquons dans notre livre Il faut taxer la spéculation financière, publié chez Odile Jacob en début d’année. Pour reprendre les mots de Tobin, « il est temps de mettre du sable dans les rouages trop bien huilés de l’industrie financière ».
