Le contenu de l’accord politique provisoire du 4 décembre 2018 sur le paquet bancaire n’a pas donné lieu à de grandes surprises. Dans l’ensemble, les grandes lignes étaient déjà tracées. Cet accord témoigne aussi de l’absence d’appétit pour un renforcement des règles au-delà de ce qui a déjà été arrêté au niveau mondial (finalisation de Bâle III, introduction du TLAC…). Peu de changements sont à attendre quant à la gestion de bilan des banques européennes suite aux récentes annonces, les banques les ayant déjà largement mis en place par anticipation. Ces réglementations viennent à point. Après des années de climat économique favorable dans la majorité de la région, la croissance s’essouffle et un retournement de tendance macroéconomique est possible. Par conséquent, les risques crédit pourraient augmenter dans nombre de pays où le coût du risque a atteint un point bas du cycle. De même, la liquidité pourrait redevenir un sujet si la BCE s’avérait moins accommodante. Tout ceci met en évidence l’utilité de l’entrée en vigueur de ces nouvelles règles pour éviter que ne se répète le scénario de la dernière crise.
Pour les banques européennes, les dispositions précisées en décembre incluent quelques points de soulagement, mais ces assouplissements étaient largement attendus. Ils incluent par exemple des règles de liquidité et financement assouplies pour les banques de taille modeste, ou la décote – dont la motivation n’est pas strictement prudentielle – accordée aux besoins de fonds propres pour soutenir les prêts aux petites et moyennes entreprises, les investissements en infrastructures, et les financements « verts ».
En revanche, sur d’autres sujets, les autorités européennes n’ont pas cédé. Par exemple, l’assiette de calcul des limites sur les grands risques passe de la base de capital total au capital Tier 1. Cette mesure vise à réduire les concentrations dans les expositions crédit des banques. Les banques européennes, généralement plus petites que leurs concurrentes américaines, se verront plus restreintes dans leur capacité d’octroi pour financer certaines transactions de grandes entreprises. Dans ce domaine, la taille compte. Et les propositions récentes ne réduisent pas matériellement les barrières actuelles à de grandes consolidations transfrontalières en Europe (par exemple, il existe aujourd’hui une fragmentation de la liquidité et du capital à l’intérieur des groupes bancaires présents dans plusieurs pays de l’Union bancaire, ce qui n’encourage pas les fusions transfrontalières).
Des bilans renforcés
Lorsqu’on analyse leur bilan, il est clair que les banques sont beaucoup plus sûres qu’il y a 5 ou 10 ans. Ceci est déjà reflété dans nos notes, qui incorporent – depuis les avancées des discussions sur Bâle et TLAC/MREL – les anticipations de renforcement de bilan, qui se sont depuis matérialisées (voir Graphique 1). Cette amélioration s’est produite alors même que certaines règles prudentielles ne seront complètement applicables qu’en 2027 – comme celle qui concerne le plancher standardisé de 72,5 % applicable aux banques utilisant des modèles internes. L’anticipation de ce « paquet » législatif (par exemple avec la finalisation de Bâle III en décembre 2017) a poussé les banques depuis nombre d’années à accroître leurs fonds propres.
Vu le progrès déjà fait par les banques, et l’absence de grande surprise dans l’accord du 4 décembre, nous attendons désormais peu de renforcements supplémentaires. Le gros du travail a été fait, si ce n’est que le changement de mode de calcul, dont le plancher (« floor ») standard pour les banques utilisant les modèles internes, réduira les ratios de capital réglementaires affichés par bon nombre de banques et devrait ainsi contribuer à une lecture du secteur plus homogène.
Le système bancaire est-il pour autant plus résistant ?
Reste à voir si ce renforcement des bilans sera accompagné d’une amélioration similaire de la résilience des banques dans un scénario de crise. Disposer de plus de capital ne rend les banques plus sûres que si le capital supplémentaire leur donne l’opportunité d’utiliser ces coussins – même de manière temporaire – quand les temps se font plus rudes. Or il reste à voir dans quelle mesure les investisseurs et régulateurs autoriseront les banques à le faire. Sans cela, au prochain retournement de cycle, les banques continueront à adopter des comportements procycliques, réduisant rapidement leurs expositions dès que ces coussins sont menacés. Relever la barre prudentielle ne renforce le système que dans la mesure où cela n’augmente pas le risque qu’une banque « trébuche » sur une des multiples exigences à respecter.
De même, une grande partie des mesures mises en place (celles qui concernent le TLAC/MREL) ne visent pas à réduire le risque de crise, mais plutôt à soutenir les outils de gestion de crises à la disposition des autorités. Les investisseurs seront désormais en première ligne pour absorber les pertes si la règle de redressement (« resolution ») vient un jour à être testée pour une grande banque. Il reste à voir dans quelle mesure un tel évènement pourrait mener à une contagion sur les marchés de financement des banques. Le récent accord provisoire ne contient pas de surprise quant aux règles. Mais les coussins de dettes à constituer pour nombre de banques restent conséquents et leurs besoins d’émettre importants, alors que le coût de ces nouveaux instruments plus risqués pour les investisseurs a augmenté récemment.
Le stock de créances douteuses a significativement diminué
Comme le souligne d’Autorité bancaire européenne dans son rapport de décembre 2018, le ratio de créances douteuses dans l’Union européenne (UE) a chuté de 6,5 % en 2014 à 3,6 % à fin juin 2018. Ce niveau masque toutefois des disparités massives entre des pays tels que l’Italie, la Grèce et le Portugal et le reste de l’Europe. Mais le rattrapage de ces pays est visible.
Les dernières propositions législatives et réglementaires visent à soutenir cette tendance. Les propositions faites en décembre 2018 sur le provisionnement des créances douteuses (ou NPL, Non Performing Loans) doivent encore franchir l’étape du Parlement européen. Elles permettraient la mise en place de standards minimaux plus cohérents. Mais là aussi, les propositions sont le fruit d’un compromis. Par exemple, les prêts non garantis doivent être provisionnés dans leur intégralité 3 ans après l’apparition de difficultés, contre 2 ans proposés à l’origine par la Commission. Le récent accord provisoire inclut aussi des propositions visant à réduire l’incidence sur les fonds propres pour les banques effectuant des « cessions massives » de créances douteuses. Cette déviation des normes internationales continuerait à encourager la réduction du stock de ces créances détenues par les banques italiennes par exemple. D’autres propositions, toujours dans l’accord du 4 décembre, pourraient aller dans le même sens, telle que les mesures proposées sur la création de sociétés nationales de gestion de portefeuille et les règles relatives aux aides d’État ; enfin, des dispositions visent à soutenir le développement de marchés secondaires pour les NPL.
Jusque-là, l’environnement macro a soutenu cette nette réduction du stock de créances douteuses. Il reste à voir comment les mesures proposées par les autorités européennes pourront prendre le relais et compenser l’impact d’un ralentissement de l’économie dans la région, et les risques politiques qui demeurent très présents.
Davantage d’intégration demeure pourtant un sujet de discorde
Les divers assouplissements et importants pouvoirs laissés aux régulateurs nationaux témoignent du compromis dont ce paquet est le résultat. Ils reflètent également les difficultés à atteindre un consensus pour achever le projet d’Union bancaire, dont la mise en œuvre d'un système européen de garantie des dépôts reste un élément clé en suspens. Le climat politique actuel ne semble pas propice à de grandes avancées imminentes à ce sujet, alors même que d’importants progrès ont été réalisés en matière de réduction des risques, ce qui était présenté par l’Allemagne comme un prérequis avant de progresser vers plus d’intégration.
Sur le front du partage des risques, le filet de sécurité bancaire (back stop) est un autre exemple de ces compromis. Ce fonds sera financé par les États membres au travers du « mécanisme européen de stabilité ». Son objectif sera de venir en aide, le cas échéant, au « Fonds de résolution unique », lui-même financé par les banques pour protéger le système bancaire européen en cas de défaillance. Le montant (d’environ 60 milliards d'euros) représente un pas en avant, bien qu’il demeure insuffisant pour contenir une crise majeure. Les modalités ont été clarifiées, et elles incluent la possibilité d’une procédure d’urgence avec une majorité qualifiée. L’entrée en vigueur est prévue à partir de 2020, mais sous condition d’une continuation du progrès sur le front des créances douteuses.
La mutualisation des risques au niveau du système bancaire européen pourrait réduire l’impact de futures crises dans certains pays, et améliorer la fongibilité intra-européenne des sources de financement. Certes, plus de consolidation transfrontalière pourrait accroître l’importance systémique de certaines banques, mais les réglementations encadrant le système des redressements bancaires, et les surcharges prudentielles pour les grandes banques répondent en partie à cette question. Le filet de sécurité est un exemple de progrès vers un peu plus d’intégration. Mais un grand pilier manque toujours – à savoir la création d’un fonds européen de garantie des dépôts des particuliers. De même, par exemple, la question du traitement prudentiel des expositions souveraines reste ouverte. À l’échelle européenne, plus d’intégration vers une Union bancaire aboutie requiert un nouveau souffle dans la volonté politique entre les différents États membres.
Peu d’espoir d’une rapide amélioration de la rentabilité
La rentabilité du système bancaire reste une faiblesse et déprime les cours de Bourse face aux attentes des investisseurs. Nous ne nous attendons pas à un rebond dans les deux années à venir (voir Graphique 2). Mais ce paquet étant déjà largement implémenté par les banques, il ne devrait pas changer la donne. L’absence de consolidation réduit les attentes de synergie, et la nature inachevée de l’Union bancaire représente un obstacle majeur à plus de consolidation. Le ralentissement de la croissance pèse sur les perspectives de reprise de la courbe des taux – et de ce fait – de reprise des revenus des banques. À court/moyen terme, le renforcement des bilans de banques réduit considérablement les risques (surtout par rapport à il y a 10 ans). Mais, à plus long terme, les problèmes de rentabilité risquent de peser sur leur viabilité.
Le nouveau cadre législatif et réglementaire devra faire ses preuves
Dans un contexte marqué par un sentiment accru d'antimondialisation, le risque de fragmentation ou de diminution de la coopération entre les autorités de surveillance des différentes régions du monde est une source d’inquiétude. Un renversement du climat économique pourrait un jour mettre ce risque en exergue. Au sein de l’UE, différents compromis ont été nécessaires pour aboutir à l’accord du 4 décembre et réconcilier des visions nationales parfois contradictoires ou tout du moins très divergentes. Au-delà du cadre législatif et réglementaire qui voit le jour, l’esprit de coopération sera une condition clé afin que les autorités puissent réagir face à un éventuel retournement de tendance plus sévère qu’escompté.
Achevé de rédiger le 3 février 2019.
