Dépasser le cadre intergouvernemental pour achever l'Union économique et monétaire

L’approfondissement de l’Union économique et monétaire (UEM) était l’un des chevaux de bataille de la Commission Juncker pour la période 2014-2019. Il s’agissait d’achever l’Union des marchés de capitaux (UMC) et l’Union bancaire pour rendre l’Union européenne (UE) (et la zone euro) plus résiliente en cas de crise, plus performante, plus compétitive et plus solidaire, en favorisant les investissements et en mettant en place un partage des risques entre les États membres.

Si des progrès ont effectivement été accomplis, en termes de surveillance budgétaire, d’assurance des dépôts, ou encore de flexibilité offerte par le Pacte de stabilité et de croissance, l’achèvement de l’UEM reste… inachevé. Des pièces importantes manquent encore au puzzle, telles le renforcement des autorités de supervision européenne, la création d’un Fonds monétaire européen, ou un véritable budget de la zone euro, pour ne citer que ces exemples.

Ces progrès sont encore plus nécessaires aujourd’hui qu’ils ne l’étaient lors de la mandature précédente en raison de l’évolution du monde : Brexit, guerre commerciale, remise en cause du multilatéralisme, ralentissement généralisé de la croissance, croissance des dettes obligataires et volatilité des marchés à l’échelle globale. Au total, l’achèvement de l’UEM résiliente est un impératif face aux risques d’une prochaine crise financière et d’une récession, dans une compétition mondiale exacerbée.

La nouvelle Commission aura ainsi la mission délicate mais essentielle de surmonter les obstacles rencontrés par la Commission Juncker, le blocage ne venant pas principalement des insuffisances de la Commission, mais de l’attitude des États membres.

L’achèvement de l’UEM : une ardente obligation…

Après des élections où la hausse de la participation a montré que les citoyens européens prenaient conscience des enjeux, Ursula von der Leyen a été nominée par le Conseil puis élue par le Parlement à la tête de la Commission européenne en juillet 2019. Le 10 septembre, elle a présenté son collège de commissaires, en le qualifiant de « géopolitique » ce qui, sur le principe, va dans le bon sens, même si la définition créative de certains libellés de portefeuilles a pu surprendre [1] . Les commissaires seront auditionnés puis approuvés (ou non) par le Parlement européen en octobre. Si le calendrier prévu est respecté, la nouvelle Commission prendra ses fonctions le 1er novembre prochain.

Ursula von der Leyen a d’ores et déjà fait figurer dans ses priorités politiques [2] l’approfondissement de l’UEM. Elle a notamment insisté sur la création d’un instrument budgétaire de convergence et de compétitivité pour la zone euro afin d’accompagner les États membres dans leurs réformes au service de la croissance et des investissements. Elle cite également la nécessité d’achever l’Union bancaire, notamment via la création d’un filet de sécurité pour le Fonds de résolution unique, mesure d’assurance de dernier ressort en cas de défaillance bancaire. Du côté de la protection des avoirs, elle met en avant le besoin d’un Fonds de garantie des dépôts et de résolution, allant plus loin que la protection des dépôts actuelle.

L’exposition de ces grandes lignes n’est pas sans évoquer un sentiment de déjà-vu. En effet, l’approfondissement de l’UEM figurait déjà en 2014 dans les priorités de Jean-Claude Juncker [3] , et la série de mesures à mettre en place a été développée dans le Rapport des 5 présidents [4] en 2015.

Par ailleurs, si un accord sur le budget de la zone euro a bien été trouvé en juin 2019, il est bien loin des ambitions affichées au début des négociations, notamment par la France, que ce soit en termes d’enveloppe financière, d’autonomie, de gouvernance ou de nature des projets financés.

La mandature précédente n’ayant pas réussi à aller jusqu’au bout des réformes et mesures nécessaires pour cet achèvement, Ursula von der Leyen devra donc se saisir du dossier. Néanmoins, l’adoption et la mise en place des réformes ne sont pas du seul ressort de la Commission, qui n’a qu’un pouvoir de proposition, d’initiative. Les décisions sont entre les mains du Parlement européen, du Conseil ou de l’Eurogroupe. Au vu du nombre de décisions se prenant à l’unanimité et non à la majorité qualifiée des États membres, et de la réticence du Conseil lors de la mandature précédente à adopter certaines réformes, l’avenir de l’achèvement de l’UEM reste incertain.

L’occasion manquée d’un budget pour la zone euro

Par « instrument budgétaire de convergence et de compétitivité », Ursula von der Leyen fait référence au budget de la zone euro, adopté par l’Eurogroupe des 13 et 14 juin 2019, et qui n’a pour l’heure pas dépassé le symbole. Trop frileux pour parler de budget, les ministres de l’Eurogroupe ont préféré le terme alambiqué d’instrument budgétaire, qui, dans son état actuel, ne semble pas avoir les capacités de servir la convergence et la compétitivité en Europe.

Au vu des termes de l’accord, le « budget » de la zone euro sera intégré au budget de l’UE, et ne sera donc pas autonome. Son montant sera décidé dans le cadre financier pluriannuel (2021-2027), et donc à 28 (27 après le Brexit, si Brexit il y a), et non pas à 19. À l’heure actuelle, ce « budget » ne dispose donc pas de ressources propres. Il est vrai que rien n’empêche ce budget de se doter plus tard de ressources propres, issues par exemple d’une taxe sur les transactions financières, d’une taxe carbone aux frontières ou d’une taxe GAFA, mais ce point semble encore loin d’aboutir.

Par ailleurs, l’enveloppe globale sera très limitée, ne financera ni service public européen ni politique sociale européenne, et n’appuiera ni une politique ni une stratégie industrielle. Un mécanisme de stabilisation est absent et la possibilité d’apporter une aide financière urgente à un pays en difficulté est écartée… Difficile de croire, donc, que cet instrument permettra à la zone euro de devenir plus compétitive et plus solidaire.

Le ministre français de l’Économie et des Finances, Bruno Le Maire, a lui-même reconnu le travail restant à accomplir, mais considère qu’il était préférable d’adopter ce premier accord, bien qu’incomplet et peu ambitieux, plutôt que de ne pas avoir d’accord du tout, pour pouvoir ensuite aller plus loin. Cet avis est loin d’être partagé par tous les observateurs : le Financial Times, mesuré, a parlé de « petits pas », Le Monde d’un « désaveu pour Emmanuel Macron », EurActiv d’un mécanisme de stabilisation « en coma artificiel », et des acteurs de la société civile, tels que les Jeunes Européens fédéralistes, d’un accord « inutile ». Comment qualifier autrement, en effet, un « budget » dont ni la gouvernance ni les sources de financement ne sont arrêtées ?

Dans la présentation de ses priorités, Ursula von der Leyen n’a pas précisé si elle comptait s’appuyer sur cet instrument très limité dans son état actuel, ou si elle allait faire une nouvelle proposition pour créer un réel budget pour la zone euro. Quoi qu’il en soit, la décision finale est entre les mains de l’Eurogroupe, d’où le blocage.

La raison d’être d’un budget propre à la zone euro serait de permettre à celle-ci d’être plus résiliente face aux chocs et crises à venir, de favoriser les investissements, et de partager les risques. L’obstacle majeur à une zone euro plus ambitieuse, compétitive et solidaire, se situe du côté des États membres de l’Eurogroupe, et en particulier de la « nouvelle ligue hanséatique » [5] , groupe d’États fiscalement conservateurs menés par les Pays-Bas et rassemblant l’Irlande, les pays baltes, et les pays scandinaves. L’Allemagne, ne souhaitant pas froisser son partenaire français, n’est pas membre de la ligue, mais lui accorde un soutien tacite. Ces États souhaitent notamment une surveillance accrue de certains États membres dans le cadre du Mécanisme européen de stabilité (MES) [6] , et sont traditionnellement favorables à des mesures d’austérité. Ils sont par ailleurs opposés à davantage d’intégration et d’instruments de dépenses au niveau de la zone euro. Or un accord sur le budget de la zone euro requiert l’unanimité des membres de l’Eurogroupe. Le Parlement européen n’a aucun pouvoir sur le sujet, mais seulement la possibilité d’émettre des résolutions.

La complétion de l’Union bancaire bloquée par la défiance entre États membres

Christine Lagarde, qui prendra la tête de la Banque centrale européenne à partir de novembre 2019, avait, en tant que présidente du FMI, exhorté les États membres à compléter l’Union bancaire [7] , notamment en trouvant un accord sur un Fonds européen de garantie de dépôts. Le système actuel assure déjà une garantie des dépôts à hauteur de 100 000 euros par client et par banque. Mais dans les faits, l’enveloppe pour couvrir les clients en cas de faillite des banques reste limitée, et la mutualisation des risques à l’échelle de l’UE dans son ensemble a avorté, notamment face au refus de l’Allemagne, qui ne veut pas se retrouver dans une situation où elle aurait à payer pour les banques moins vertueuses. Les dirigeants allemands citent les exemples de deux banques italiennes et d’une espagnole notamment [8] . Or une garantie des dépôts commune ne peut voir le jour que si l’unanimité des États membres accepte le partage des risques et une enveloppe adéquate.

En matière d’approfondissement de l’UEM et d’achèvement de l’Union bancaire, là aussi les États membres ont un poids important, ce qui explique aussi pourquoi le projet ambitieux de la Commission 2014-2019 d’achèvement de l’UEM est encore incomplet et a été revu à la baisse. Exemple édifiant, la création d’un Fonds monétaire européen, qui avait été proposée par la Commission et soutenue par le Parlement pour remplacer l’actuel MES, n’a pas vu le jour à cause des réticences du Conseil. En effet, ce Fonds aurait été doté de prérogatives supplémentaires par rapport au MES, servant de filet de sécurité commun au Fonds de résolution unique, et ne permettant plus aux parlements nationaux de bloquer les décisions sur le MES, en particulier les décisions d’octroi de soutien financier. Par ailleurs, avec le Fonds monétaire européen, les décisions auraient été prises à la majorité qualifiée renforcée (85 % des suffrages exprimés), et non pas à l’unanimité comme c’est le cas au sein du MES actuel. Les États membres étant peu enclins à renoncer à la nature intergouvernementale du MES, et craignant que la règle de la majorité les empêche de bloquer certaines décisions, ils ont jusqu’à présent rejeté la création du Fonds monétaire européen [9] .

L’UMC : surmonter les obstacles

À l’occasion de la fin de la mandature, Confrontations Europe a organisé en juin dernier un séminaire [10] autour de Tatyana Panova, cheffe d’unité pour l’UMC au sein de la DG FISMA de la Commission européenne, Pervenche Berès, eurodéputée et rapporteure sur la révision des autorités de supervision au sein du Parlement européen, Jacques de Larosière, auteur du rapport sur la supervision du système financier européen, et Stéphane Cossé, directeur des affaires publiques de Covéa.

Dans un contexte de risques liés à la forte croissance des dettes obligataires, à la volatilité des marchés à l’échelle globale, et plus généralement, à la probabilité d’une prochaine crise financière et d’une récession, il est impératif de clarifier et d’avancer sur l’UMC.

Si ce séminaire a confirmé que ce qui bloque, c’est l’intergouvernemental, il a aussi ouvert des pistes d’action.

Pour développer l’UMC en Europe, Jacques de Larosière, dont le rapport [11] avait mené à la mise en place du Système européen de stabilité financière, pointe la nécessité de renforcer les autorités de supervision européennes, en rebalançant les compétences en faveur des instances européennes. En effet, Jacques de Larosière souligne que les États qui prônent l’UMC sont aussi ceux qui ne souhaitent pas renforcer les structures qui doivent y parvenir, telles que l’Autorité européenne des marchés financiers (ESMA en anglais). Faisant un pas de plus vers le renforcement des capacités financières européennes, il préconise la création d’une banque publique d’investissement à une autre échelle que celle sur laquelle la BEI opère déjà. La nouvelle banque d’investissement offrirait aux épargnants le placement sans risque auquel ils aspirent et investirait sur de vrais projets dans toute l’Europe.

Pervenche Berès est également critique vis-à-vis des États membres : elle dénonce notamment une certaine hypocrisie, consistant à dire qu’au vu du manque d’efficacité et de moyens des autorités de supervision européennes, leur donner davantage de compétences serait contre-productif, alors même qu’une gouvernance plus efficace au niveau européen devrait s’accompagner d’une hausse des prérogatives et des moyens de ces autorités de supervision. Elle adresse à la nouvelle Commission le conseil de faire contrôler les mauvais élèves par les bons en mettant en place des équipes de contrôle mixtes, sous l’autorité des ESA s’adjoignant certains superviseurs nationaux. En outre, elle suggère de développer le soutien à la capacité administrative des États membres qui en ont besoin pour qu’ils disposent de superviseurs de qualité.

Tatyana Panova a insisté sur la nécessité pour la prochaine Commission de se saisir aussi vite que possible du dossier, pour aboutir à l’achèvement de l’UMC d’ici cinq ans. Néanmoins, elle rappelle que l’achèvement de l’UMC ne dépend pas que des seules propositions de la Commission, mais également de leur acceptation par le Parlement européen et le Conseil, et ce dernier a été, selon elle, l’institution ayant posé le plus de difficultés pour approfondir l’UMC, les États membres y étant réticents.

Pour sa part, Stéphane Cossé a proposé que tout en s’appuyant sur les fondamentaux, la construction de l’UMC soit pragmatique et que l’UE rééquilibre le balancier entre la prudence, naturellement privilégiée après la crise de 2008 et l’investissement pour bâtir l’Europe de demain.

Passer du dire au faire

En conclusion, les obstacles freinant un achèvement de l’UEM, que ce soit du côté de l’UMC, de l’Union bancaire ou du budget de la zone euro, se situent principalement du côté des États membres. En raison d’un manque de confiance entre États, de réticences à céder des prérogatives, ou de la peur d’abandonner le système de l’unanimité, au sein du Conseil comme de l’Eurogroupe, le cadre intergouvernemental a freiné l’achèvement de l’UEM ambitieuse qui avait été proposée par la mandature Juncker.

Pourtant, alors que de nombreux observateurs avertissent des risques d’une prochaine crise financière, et que les entreprises européennes manquent de compétitivité et de financement, il est plus que jamais temps de renforcer les mécanismes de financement, de partage des risques et de supervision au niveau de l’UE et de la zone euro.

La dénonciation des réticences des États membres ne suffit pas. Il faut faire monter la société civile sous ses différentes formes : échanges de bonnes pratiques entre acteurs professionnels, exigences démocratiques, prises de position des corps intermédiaires… Les institutions ont besoin de la société civile pour aller vers l’intérêt général et impulser une réelle vision stratégique impliquant une dimension paneuropéenne, à un moment où des questions de financement spécifiques se posent dans les secteurs du climat, de l’énergie, du numérique, ou encore de la défense. Pour hisser l’UE au niveau qui lui permettra de jouer son rôle dans la compétition mondiale, à un moment où les tensions politiques, économiques et commerciales sont exacerbées entre les puissances internationales, une mobilisation de la société civile est nécessaire.

La nouvelle Commission commence ainsi son mandat avec la mission fondamentale d’achever une UEM permettant à la fois l’accès au financement des entreprises européennes, la compétitivité de l’Europe dans le monde, et la résilience face aux chocs et crises à venir.