Est-il possible de savoir dès à présent si les banques européennes seront capables de traverser la crise liée au Covid-19 et que faut-il penser de la déclaration faite par le président de l’EBA, Jose Manuel Campa, le 25 mai 2020 à Reuters, selon laquelle une recapitalisation de précaution est envisagée ?
Les superviseurs de la BCE ont une image frappante pour décrire la situation des banques européennes : la crise actuelle est assimilable à un désert que les banques vont devoir traverser et elles doivent, pour cela, avoir suffisamment de carburant. En filant cette métaphore, je dirais que le réservoir des banques est plein – les banques ont globalement des bilans en bon état – mais que l’on ignore l’étendue du désert.
Dans le domaine de l’immobilier commercial et du crédit aux entreprises, les risques sont importants et, selon moi, il est impossible à ce jour de savoir comment ils vont se matérialiser car d’une part le choc est sans précédent et d’autre part les dispositifs très puissants – et justifiés – de soutien en liquidité qu’apportent les États aux entreprises ont pour effet secondaire que les problèmes de solvabilité ne sont pas directement observables de manière agrégée, ce qui permettrait d’être plus prédictif sur leur taille. L’ampleur des faillites d’entreprises et donc des pertes financières que les banques vont devoir absorber étant à ce jour inconnue, il est impossible de connaître l’étendue du désert et donc de savoir si le niveau des fonds propres bancaires va suffire.
Il serait donc à mon sens pertinent, de la part des autorités publiques, de raisonner en termes de scénarios et un scénario possible est que le choc sera de très grande ampleur. Je suppose que la déclaration de Jose Manuel Campa s’inscrivait dans ce scénario et ne doit pas être considérée comme une prédiction. Quoi qu’il en soit, cette communication a très vite été modulée à en croire un article du Wall Street Journal qui relate qu’une porte-parole de l’EBA, après avoir confirmé que l’Autorité aimerait voir une approche européenne coordonnée sur de nombreux sujets tels que la potentielle mise en œuvre d’un mécanisme de recapitalisation, a affirmé que toute discussion portant sur un soutien à apporter aux banques est à ce jour « hypothétique et non nécessaire ».
Il n’en demeure pas moins que cette déclaration de Jose Manuel Campa a permis de savoir que l’EBA songe à une recapitalisation de précaution et à un TARP (Troubled Asset Relief Program) à l’européenne. En principe, une recapitalisation de précaution entraîne un burden sharing
La Commission a déjà pris position : dans son document du 19 mars 2020 sur les aides d’État, elle a précisé que le burden sharing n’est pas nécessaire en cas de recapitalisation de précaution de banques en réponse à la crise liée au Covid-19. La doctrine sur les aides d’État est donc appliquée avec souplesse, sous l’effet de la crise sanitaire. Pour rappel, la recapitalisation de précaution ne concerne que des établissements jugés fragiles à la suite de stress-tests, mais qui ne sont pas défaillants ou susceptibles de l’être.
Cette absence annoncée de burden sharing en cas de recapitalisation de précaution est-elle choquante ?
Cet assouplissement de la doctrine des aides d’État me paraît approprié à la situation, du fait des circonstances exceptionnelles créées par le choc pandémique.
Si une recapitalisation de précaution se faisait à une échelle nationale, jugeriez-vous cette action dommageable dans la mesure où l’Union bancaire avait notamment pour objectif de rompre le lien entre les banques et leur souverain ?
Cet objectif de rupture du lien banque-État doit être maintenu, c’est pourquoi une recapitalisation de précaution, si elle s’avérait nécessaire, devrait, à mon sens, se faire à l’échelle de la zone euro ou de l’UE, en ayant recours éventuellement au MES et/ou au cadre du plan de relance européen.
Si une banque était déclarée par la BCE défaillante ou susceptible de l’être, la doctrine sur les aides d’État et BRRD seraient-elles appliquées à la lettre ?
Selon ma lecture du document du 19 mars, la doctrine des aides d’État demeure inchangée en cas de défaillance.
Quant à BRRD, elle s’applique comme auparavant, avec évidemment les changements introduits dans le « paquet bancaire » voté l’an dernier. Mais la mise en œuvre de BRRD pose de nombreuses questions. Les cinq dernières années, de mon point de vue, ont fait émerger des pratiques de gestion des défaillances bancaires bien différentes de l’intention des législateurs de BRRD, et dans lesquelles la procédure de résolution est bien moins fréquente qu’initialement envisagée, et généralement contournée.
Enfin, le contexte actuel augmente le risque qu’une défaillance bancaire soit interprétée par le marché comme un signe de fragilité de l’ensemble du système, du moins si la banque en question n’est pas minuscule, n’était pas perçue comme « à problème » avant le déclenchement de l’épidémie, et si ses difficultés ne sont pas liées à des enjeux de conformité tels que ceux de la lutte antiblanchiment. Les autorités de surveillance sont naturellement conscientes de ce risque, ce qu’illustre en un sens la déclaration que vous avez mentionnée de Jose Manuel Campa.
Pour rappel, le TARP mis en œuvre aux États-Unis en réaction à la crise financière de 2008 était un programme de recapitalisation non discriminant, appliqué de manière similaire à toutes les grandes banques du système de manière à éviter les effets de stigmatisation. Cette approche uniforme a également permis une mise en œuvre rapide sans que soit connue précisément l’ampleur des fragilités de chaque banque. Les stress-tests destinés à évaluer l’état de santé de chaque établissement n’ont abouti que 6 mois plus tard. Une opération de ce type dans la zone euro serait forcément différente, car la structure du système n’est pas la même, mais il y a des leçons utiles à tirer de l’expérience TARP.
La Commission devrait présenter une proposition à la fin de 2020 pour la transposition, en droit européen, de la finalisation de Bâle III (surnommée Bâle IV dans le milieu bancaire). Dans quelles mesures la crise actuelle pourrait-elle orienter la Commission ?
À ce jour nous pouvons simplement observer que le choc initial de la crise a pu être absorbé sans instabilité financière grâce, d’une part, à un niveau de capital relativement élevé dans le secteur bancaire et, d’autre part, une intervention sans précédent de la part de la BCE et des autres autorités publiques. Le premier point suggère que les exigences des étapes antérieures de Bâle III n’ont pas été excessives. Mon avis est que, pour élaborer sa proposition pour la finalisation de Bâle III, la Commission serait bien inspirée d’attendre qu’il soit possible d’évaluer la capacité des banques à surmonter l’ensemble de la crise sanitaire sans recapitalisation.
Quelle attitude le régulateur devrait-il adopter selon que les fonds propres bancaires s’avéreront suffisants ou insuffisants ?
La réalité ne manquera pas d’être plus confuse que votre question, mais il est tout de même probable qu’on y verra sensiblement plus clair d’ici 6 à 9 mois quant à la réelle capacité de résistance des banques face à cette crise.
Si une recapitalisation collective s’avère inutile, le débat sur la finalisation de Bâle III devra s’envisager de la même manière qu’avant la crise sanitaire, le seul changement étant que la crédibilité du Comité de Bâle en sortira encore renforcée.
Un autre paramètre pourrait également influencer la Commission, à savoir le contexte mondial et notamment l’engagement des États-Unis vis-à-vis des règles financières internationales. Le résultat du scrutin du 3 novembre 2020 est évidemment important dans ce contexte, comme l’engagement de la présidente von der Leyen de diriger une « Commission géopolitique » qui met l’accent sur le respect des règles internationales.
Et si une recapitalisation de précaution s’avère nécessaire, quelle sera l’attitude des législateurs ?
S’il apparaît que le système bancaire dans son ensemble est fragile, la gestion de la crise sera la priorité et il serait à mon avis opportun de repousser la transposition du « dernier chapitre » de Bâle III en droit européen. L’expérience suggère qu’il vaut mieux ne pas procéder à ce type de législation en plein milieu d’une crise du système.
Dans l’hypothèse où la proposition de la Commission est maintenue pour la fin 2020, les banques vont faire valoir que, face aux besoins de financements liés à la relance de l’économie, la finalisation de Bâle III doit être adaptée à leurs spécificités pour que leur capacité à prêter ne soit pas limitée. Les législateurs pourraient-ils être sensibles à cet argument ?
Naturellement, les banques tirent argument de leur rôle dans le financement de l’économie pour défendre leurs positions. Mais l’expérience des étapes précédentes, notamment sur les premiers chapitres de Bâle III, suggère que la crédibilité du comité de Bâle est supérieure dans ce domaine à celle des groupes d’intérêt du secteur bancaire. Toutefois le débat est rendu actuellement plus complexe par le fait que les banques ne profitent guère des assouplissements prudentiels accordés dès le début de la crise sanitaire par la BCE. En effet, pour que les banques puissent plus facilement « traverser le désert », la BCE leur a concédé un « capital relief », des mesures permettant aux banques d’utiliser certains de leurs coussins de fonds propres. En pratique, il s’agit d’une baisse des exigences de fonds propres, décidée pour que les banques puissent absorber des pertes et/ou octroyer davantage de prêts. Mais les banques ne profitent pas beaucoup pour le moment de ces assouplissements, peut-être parce qu’elles craignent, en abaissant leur niveau de fonds propres, d’inquiéter les investisseurs. Ces mesures apparaissent donc pour le moment moins efficaces pour le financement de l’économie que ce que la BCE espérait initialement. Cela n’invalide pas pour autant, de mon point de vue, les mesures prises par la BCE.
L’application de la norme comptable IFRS9 a, elle aussi, été assouplie ; cette norme procyclique devra-t-elle être revue à chaque crise ?
Le profil de la crise liée au Covid-19 est très inhabituel et n’avait pas été envisagé par les concepteurs d’IFRS9. Pour autant, il ne me semble pas que la norme elle-même doit être remise en cause à la lumière de cette crise.
Les autorités ont encouragé les banques, dès le début de la crise sanitaire, à adopter un scénario modéré dans leur application d’IFRS9, pour éviter les effets procycliques. Cela ne me semble pas poser problème, et d’ailleurs l’IASB lui-même a paru appuyer cette démarche.
Dans ce domaine comptable, mais aussi de façon plus générale, les autorités de surveillance doivent trouver la bonne dose d’assouplissement réglementaire, qui permet d’aider les banques à surmonter la crise sans pour autant mener à la zombification d’établissements qui, fondamentalement, ne seraient pas viables.
