La pandémie est un sinistre catastrophique, certainement beaucoup moins par ses conséquences directes sur les passifs que par la crise des actifs qu’elle amplifie, et par son impact sur l’économie réelle, ce qui provoque un possible effet de « deuxième tour » : baisse de l’encaissement de primes en épargne et (peut-être) en assurance de dommages, accroissement du nombre de rachats pour faire face aux besoins de revenus des ménages, risque (faible !) de liquidité.
La production de littérature par nos autorités de contrôle a été considérable et se poursuit. L’ensemble des instances mondiales, européennes et nationales n’avait rien vu venir : la pandémie ne figure plus dans la cartographie (probabilité/impact) du Forum de Davos depuis 10 ans. Le CRO forum classait la pandémie très loin dans la liste de ses préoccupations. La production de Rapports et de décisions est une forme de compensation de cette faiblesse de nos Autorités de tutelle en matière de prévision.
1. Les résultats des entités d’assurance et de réassurance publiés pour le 1er semestre reflètent la grande prudence de la gestion financière. Lloyd’s a publié une estimation de coût global de 200 milliards de dollars dont 100 milliards de pertes sur la valeur des actifs. Les assureurs et réassureurs ont provisionné massivement, avec des résultats négatifs au premier semestre. Les agences de notation ont placé les réassureurs sous perspective négative. Les conditions sont donc remplies pour préparer les clients à des hausses de tarif, notamment en réassurance.
2. Les premières mesures prises sont dans la droite ligne de l’impression d’improvisation que donne l’action des Pouvoirs Publics.
• Interdiction de fait de verser des dividendes (évidemment pour les seules sociétés cotées) afin de renforcer leurs fonds propres (Recommandation du « Comité Européen du Risque Systémique » du 27 mai 2020).
• Mais obligation de fait de constituer un « fonds de solidarité » (avec qui ?) versé ex gratia par les assureurs à l’État, qui diminue les fonds propres des entités.
• Mais mise en place probable d’une « taxe » sur les Mutuelles Santé, qui auraient « fait fortune » pendant trois mois du fait de la baisse de la consommation médicale, donc des remboursements.
• Divers projets au Sénat et à l’Assemblée nationale et dans les Fédérations professionnelles (FFA – Courtiers – APREF) pour définir un régime de pertes d’exploitation de type Dommages Immatériels Non Consécutifs (DINC) pour l’avenir, en cas de pandémie. Nous résumons ci-dessous le Rapport du 16 juillet 2020 de la DG Trésor au Ministre, qui apporte la première analyse solide sur le sujet.
• « État des lieux » de l’ACPR (23 juin 2020) sur les garanties des pertes d’exploitation : sur plus d’un million d’assurés 93 % ne sont pas couverts contre les conséquences de la pandémie, soit que la perte d’exploitation est liée à la réalisation d’un dommage aux biens garantis, soit que la cause « pandémie » de perte d’exploitation est exclue du contrat d’assurance. Cette analyse devrait décourager la mise en œuvre de contentieux en chaîne, mais aussi inciter les entreprises à indemniser rapidement leurs clients susceptibles de faire valoir leurs droits contractuels à indemnisation.
• L’EIOPA, en mars et juin, a envoyé des messages confus sur les actions qu’il convenait de prendre, considérant que la solvabilité des assureurs n’était pas en cause, mais qu’il fallait (17 mars 2020) adopter des politiques prudentes de distribution de dividendes et de rémunération variable. Toute occasion est bonne pour rappeler la volonté de l’Europe d’instituer une police des salaires.
• Plus important, l’EIOPA décide (6/05) de repousser, à la fin de l’année, la publication de sa proposition de réforme de Solvency II. Avec le report d’IFRS 17 (qualifié par certains de « tsunami assurantiel »), c’est l’une des rares bonnes nouvelles sur le front de la réglementation.
• Le 8 juillet 2020, l’EIOPA a publié un document d’une exceptionnelle opacité sur la gestion des produits en période de Covid-19, au regard des obligations liées à la politique de Product Oversight and Governance (POG). L’idée semble être de faire une analyse de l’adaptation des garanties aux besoins des clients. Serait-ce à dire que le POG n’a pas permis de déceler le besoin de couverture des dommages immatériels non consécutifs ? Or, la DDA ne s’applique pas aux particuliers.
3. Le 27 juillet 2020, l’EIOPA publie un document de réflexion sur les solutions pour organiser la « résilience » (le nouveau mot à la mode) face aux pandémies.
Les questions sont bien posées : deux mois de pertes d’exploitation représenteraient 100 ans de primes, ce qui implique que les primes sont nécessairement élevées, et donc que la disponibilité du produit et la tolérabilité du taux de primes sont des questions majeures, bien plus que « l’assurabilité théorique ». Dès lors, l’EIOPA considère que ces garanties ne peuvent être données par les seuls (ré)assureurs privés. De telles conclusions étaient inconcevables voici cinq ans, mais la doctrine allemande sur l’exposition des finances publiques a beaucoup évolué récemment.
Il s’agit donc de construire une solution de « résilience » partagée. L’idée est sans doute d’affirmer le leadership européen.
a) Connaissance du risque. Le risque DINC (pour faire simple) est peu modélisé (dixit EIOPA). C’est inexact, il est bien connu des réassureurs depuis les inondations du Mékong en 2013, mais l’EIOPA ne consulte guère les réassureurs. Les options ouvertes sont soit de créer un groupe européen d’experts pour échanger les données et concevoir la modélisation, soit d’utiliser des modèles de catastrophe existants, mais sont-ils utilisables pour la pandémie ? L’EIOPA ne le pense pas et il est probable que les modèles de catastrophe sanitaire utilisés pour les « mortality swaps » soient tournés seulement vers la prédiction des risques décès, coûts des soins, invalidité.
b) La prévention des risques. L’EIOPA estime que c’est largement l’affaire du secteur public, mais que l’on pourrait inciter les assureurs à investir une part des primes dans les mesures de prévention « publiques ». L’investissement en prévention dans les hôpitaux publics des assureurs de ces hôpitaux est une idée qui mériterait discussion. En tout cas, les options proposées par l’EIOPA sont généralement plus classiques : tenir compte des mesures de prévention dans les primes et les conditions générales de police et créer une « plateforme » de coordination des mesures publiques et privées de prévention (probablement difficile à mettre en place).
c) Les produits d’assurance des Dommages non consécutifs (DINC). L’EIOPA imagine trois options. Les produits simples et clairs de garantie des DINC sont difficiles à concevoir, notamment parce que, dans le cas de pandémie, la cause du sinistre tient dans des décisions administratives de fermeture d’entreprises, que les produits pertes d’exploitation sont liés à d’autres polices (assurance incendie) et que les conditions sont variables selon les secteurs. La deuxième option est de concevoir des produits pour les seules petites et moyennes entreprises. La troisième consiste à concevoir des produits « paramétriques » pour les DINC liées à des pandémies : reste à définir les conditions de déclenchement de ces garanties.
d) Les transferts de risques. L’EIOPA renouvelle ses préventions contre les réassureurs et recommande des solutions d’association public/privé pour générer de la capacité de souscription. L’EIOPA envisage 4 options : une garantie obligatoire (mutualisation, pas d’anti-sélection), un pool national d’assurance et de réassurance, des solutions de marchés financiers pour le risque pandémique (insurance linked securities – mortality swaps et cat’bonds), le risque est celui de corrélation entre la pandémie et le risque de krach des marchés financiers et, enfin, une « solution européenne » de financement ou de réassurance. Au-delà, l’EIOPA voudrait « coordonner » (réguler) la création de pools nationaux, une sorte de « modèle standard de pool » (« blueprint »), ou créer un fonds européen/national de couverture du risque, voire créer une solution européenne de réassurance du risque pandémique (une CCR européenne gérée par l’EIOPA).
e) Le risque « systémique ». L’EIOPA esquisse une réflexion sur le risque « systémique » : terrorisme, cyber, changement climatique et pandémie, ce qui l’amène à suggérer qu’une approche « multi-périls » (un pool de réassurance de tous ces risques) pourrait offrir une meilleure diversification et permettre (ou favoriser) l’assurance de ces risques systémiques « globalisés ».
4. Le Financial Stability Board a soumis au G20, le 15 juillet dernier, un imposant rapport sur la pandémie Covid-19 : implications en matière de stabilité financière et mesures prises. Ce rapport concerne essentiellement le secteur bancaire et les mesures prises par les Banques centrales dès le début de la crise pour soutenir l’économie.
Le FSB constate que les marchés financiers se sont redressés depuis avril. Mais, il anticipe les effets procycliques de la dégradation des notations de crédits et considère que le secteur bancaire pourrait à nouveau faire face à des tensions sur la liquidité (assèchement des refinancements en dollars). Il appelle évidemment à la coordination internationale. Il insiste aussi sur la nécessité (évidente) de financer « l’économie réelle » et souhaite que les banques utilisent, à cette fin, les provisions (buffers) constituées depuis la crise de 2008. Le FSB note que les politiques publiques ont encouragé les institutions financières à utiliser leur capital et leurs réserves de liquidité. Globalement, le FSB estime qu’il reste encore beaucoup à faire.
5. Le ministère de l’Économie et des Finances a publié, le 16 juillet dernier, le « Rapport du Groupe de travail sur la gestion des risques exceptionnels » et lancé une consultation publique sur les options formulées par ce rapport particulièrement clair et précis.
a) Les options sur le champ des périls retenus pour le projet : le Rapport prévoit qu’au-delà du risque de pandémie, le projet pourrait couvrir les émeutes et mouvements populaires, les attaques terroristes, voire les attaques nucléaires, bactériologiques et chimiques (NBC). Deux options sont ouvertes : une liste limitative de « périls » (y compris une catastrophe naturelle majeure ?), donc avec une modélisation possible, ou une « définition générique » des périls à l’origine de la mesure administrative.
b) La définition des « mesures administratives » fait l’objet de la même série d’options : liste limitative des mesures (fermeture d’établissements, restriction de circulation, fermeture des frontières) ou liste non limitative. Les inconvénients sont les mêmes en matière de modélisation.
c) Lien entre la mesure administrative et le dommage causé à l’entreprise. Les options sont alors i) des critères objectifs (définis ex ante) et un déclenchement automatique de la garantie ou ii) déclenchement au cas par cas par une décision d’une Commission ad hoc avec des risques de délais et de contentieux. C’est à peu près le système des « arrêtés interministériels » pour les catastrophes naturelles.
d) Les assurés : soit le dispositif est ouvert à toutes les entreprises (complexe), soit il est limité aux PME/TPE et non-salariés (assiette de primes plus réduite).
e) L’indemnisation peut être soit forfaitaire (x % de la marge brute) soit indemnitaire (pertes réelles) avec la nécessité de mener des expertises lentes et coûteuses.
f) Quant au contrat d’assurance, trois options sont étudiées : i) un contrat autonome ou extension facultative d’un contrat existant (incendie + PE) ; ii) l’extension obligatoire d’une garantie PE avec ou sans dommages ; iii) l’extension obligatoire d’une garantie dommages aux biens professionnels (incendie).
Si la majorité est favorable à un dispositif général, à indemnisation forfaitaire, il n’y a pas d’accord sur le caractère facultatif ou obligatoire du système.
L’architecture du système dépend des capacités mobilisables : les « modèles » catastrophes naturelles (CCR) et GAREAT (co-réassurance et garantie de l’État via CCR en excess of loss) sont évoqués. Il y a accord sur le partage des risques public/privé et entreprises/assureurs, mais rien n’est clairement arrêté sur le schéma le mieux adapté.
La modélisation fait apparaître un coût de la pandémie Covid-19, si le système avait existé, autour de 60 milliards € soit un sinistre catastrophe naturelle de période bicentennale (ou tricentennale ?). Les primes pures seraient de l’ordre de 1,1 Mds € pour une sinistralité de 28 Mds avec une fréquence de retour de 25 ans, soit le double des surprimes catastrophes naturelles actuelles payées par les entreprises.
• Le partage des risques public/privé et entreprises/assureurs
Le rapport développe l’idée d’encourager pour les entreprises l’auto-assurance et la « résilience individuelle », avec des provisions spécifiques (question de la déductibilité fiscale), des captives d’assurance et de réassurance et, pour le secteur de l’assurance, le développement de contrats d’assurance de PE sans dommages (DINC). Il évoque l’idée d’un adossement au GAREAT, pour « utiliser » les primes et provisions constituées par ce GIE, ainsi que celle d’un CATEX proposé par le FFA pour la couverture de catastrophes exceptionnelles (pool de coréassurance + CCR de type GAREAT à indemnisation forfaitaire).
L’essentiel de ces réflexions a pour objet de montrer que certains acteurs ne souhaitent pas la mise en place de solution d’assurance et privilégient des solutions internes à l’entreprise.
Les Annexes au rapport montrent la combinatoire des différents paramètres multi ou mono périls, associé ou non aux polices PE, obligatoires ou non. Le système qui sera finalement retenu devra aussi prendre en compte l’acceptabilité des primes pures, le degré de mutualisation (et donc le niveau de primes), et l’exposition plus ou moins importante des finances publiques. Le système devrait voir le jour à la fin de l’année 2020.
6. L’IAIS (l’association mondiale des contrôleurs d’assurance) n’a pas voulu être en reste et a publié, dès les 27 mars et 7 mai, des communiqués de Presse.
Le premier expliquait que les Assureurs sont exposés à la fois au passif (en évoquant la baisse des taux d’intérêt, donc le niveau des provisions actualisées) et à l’actif, du fait de la volatilité des investissements. Heureusement, les Autorités de Contrôle veillent au grain ! La seule nouvelle intéressante est le report de la mise en œuvre du « Holistic Framework » sur la prévention/réduction du risque systémique (déjà fortement compromis) et de reporter aussi l’exercice de mise en œuvre de l’International Capital Standard pour les IAIGs qui devaient y participer pendant 5 exercices, incluant 2020. Comme les principales « victimes » européennes avaient refusé de participer à l’exercice et contesté « la méthode d’agrégation » qui était mise comme condition par les États-Unis pour participer à l’exercice, la Covid-19 tombe à pic. Mais n’espérons pas que l’IAIS renonce à son grand œuvre de norme de capital mondiale. Comme le répète la Banque de France, Bâle III est une norme mondiale et Solvency II un schéma européen.
Le second texte est intéressant en ceci qu’il rappelle, dans la situation de désordre actuel, l’opportunité d’éviter de chercher à imposer aux assureurs de couvrir rétroactivement les conséquences du Covid 19 au titre des pertes d’exploitation dans le cadre des contrats existants. La cohérence nécessaire entre les risques, les primes et les indemnités est ainsi rappelée. Ce n’était peut-être pas inutile.
