La coopération fiscale avec le Luxembourg

Aujourd’hui, lorsque les « grands médias » évoquent la fraude et l’évasion fiscales, ils ne manquent pas de mentionner certains États ou micro-États bénéficiant d’une position attractive en la matière : Suisse, Luxembourg, Monaco, Liechtenstein, Andorre, etc. Il est vrai que les législations de ces derniers, en matière bancaire et fiscale notamment, sont de nature à attirer les capitaux en quête de discrétion.

Cela veut-il dire pour autant que ces pays se refusent à toute coopération fiscale ? Absolument pas. Il convient, au contraire, de noter que la coopération s’est nettement renforcée ces dernières années, sous la pression principalement de la Communauté internationale. Le cas de la Suisse est fréquemment mentionné [1] . Mais qu’en est-il du Grand-Duché de Luxembourg ? Ce pays facilite-t-il encore la fraude fiscale ou, au contraire, coopère-t-il facilement avec les États étrangers, et notamment la France, pour lutter contre ce fléau  ?

Il convient, pour répondre à cette question, d’étudier les particularités du régime juridique du secret bancaire luxembourgeois en matière fiscale, avant d’observer dans quels cas le Grand-Duché coopère en ce domaine. Nous illustrerons enfin notre propos en évoquant plus particulièrement la convention franco-luxembourgeoise relative à la double imposition du 1^er avril 1958 dans sa rédaction actuelle.

Spécificités du secret bancaire luxembourgeois en matière fiscale

Le régime juridique du secret bancaire luxembourgeois en matière fiscale présente des similitudes avec les solutions prévues par le droit suisse. En effet, si le secret bancaire doit être privilégié, cela n’est qu’à l’égard des infractions mineures, une exception étant prévue en cas d’escroquerie fiscale.

Plus concrètement, un règlement grand-ducal du 24 mars 1989, précisant le secret bancaire en matière fiscale et délimitant le droit d'investigation des administrations fiscales, est venu consacrer une solution déjà dégagée par la pratique. Ainsi, aux termes de l’article 1^er de ce texte, « les administrations fiscales ne sont pas autorisées à exiger des établissements financiers des renseignements individuels sur leurs clients, sauf dans les cas prévus par la loi du 28 janvier 1948 tendant à assurer la juste et exacte perception des droits d’enregistrement et de succession ». De même, pour l’article suivant, ces administrations n’ont pas « le pouvoir de demander, à des fins de contrôles des impôts, des renseignements sur tous les comptes d’une catégorie ou d’une importance déterminée ». Enfin, l’article 4 du règlement a inséré un article 178 bis à la loi générale des impôts disposant que le secret professionnel perdure pour les établissements de crédit et les autres professionnels du secteur financier. Le secret bancaire s’impose donc à l’administration fiscale.

Ce principe connaît cependant une exception avec l’escroquerie fiscale. L’article 396, alinéa 5, de la loi générale des impôts prévoit ainsi que « si la fraude porte sur un montant significatif d’impôt soit en montant absolu soit en rapport avec l’impôt annuel dû et a été commise par l’emploi systématique de manœuvres frauduleuses tendant à dissimuler des faits pertinents à l’autorité ou à lui persuader des faits inexacts, elle sera punie comme escroquerie fiscale d’un emprisonnement d’un mois à cinq ans et d’une amende […] ». Or l’article 2 de la loi du 22 décembre 1993 sur l’escroquerie en matière d’impôts donne compétence aux autorités judiciaires pour connaître de cette infraction. Dès lors, ces dernières bénéficiant d’une dérogation au secret bancaire [2] , le principe doit être levé lorsque ces autorités sont saisies d’une affaire d’escroquerie fiscale. Cela demeure impossible, en revanche, à l’égard des infractions simplement fiscales, telles que la soustraction d’impôt par voie de déclaration fiscale inexacte, ou par la non-déclaration de revenus imposables.

Si le règlement de 1989 est toujours en vigueur aujourd’hui, sa portée est désormais plus réduite en raison des hypothèses, toujours plus nombreuses, dans lesquelles une procédure d’entraide fiscale est prévue par un texte.

Développement des cas de coopération fiscale

Depuis une quinzaine d’années, le Grand-Duché se montre plus coopératif en matière fiscale avec les États étrangers. Certes, par principe, le secret bancaire demeure opposable à leur administration fiscale, mais la multiplication des directives et conventions tend à rendre possible, dans de plus en plus de cas, l’échange d’informations.

Il en va ainsi, plus particulièrement, avec un certain nombre de conventions contre les doubles impositions. En effet, en 2009, suite à une pression internationale sans précédent, le Luxembourg a décidé de permettre la levée partielle du secret bancaire dans les traités de non-double imposition, en faveur de l'échange d'informations, sur demande spécifique de l'administration fiscale de l'État contractant. À ce titre fut lancé un large mouvement de renégociation des traités de non-double imposition sur la base du modèle de convention de l'OCDE. À ce jour, le Luxembourg aurait conclu une trentaine de ces conventions bilatérales [3] . Nous verrons plus loin le cas particulier de la convention franco-luxembourgeoise.

L’échange d’informations va encore s’intensifier dans l’avenir. Il en ira plus particulièrement ainsi en matière de fiscalité des revenus de l’épargne sous forme de paiements d’intérêts. En effet, au 1^er janvier 2015, le Grand-Duché sera dans l’obligation de pratiquer un échange automatique d’informations prévu par la Directive 2003/48/CE du 3 juin 2003 concernant cette fiscalité. Nous serons alors à la fin de la période de transition pendant laquelle le Luxembourg privilégiait le système de la retenue à la source des revenus de l’épargne. L’échange automatique portera sur les intérêts payés par un agent payeur luxembourgeois à une personne physique, bénéficiaire effectif, résidant dans un autre État membre ou territoire associé de l’UE. Les premiers échanges automatiques auront lieu début 2016. D’autres exemples, témoignant également du développement de la transparence et du recul du secret bancaire, pourraient être mentionnés [4] , tel l’échange automatique entre le Luxembourg et les États-Unis dans le cadre de l’accord FATCA (Foreign Account Tax Compliance Act).

Cas de la convention bilatérale franco-luxembourgeoise

Le 3 juin 2009, les autorités françaises et luxembourgeoises ont signé un avenant à la convention fiscale franco-luxembourgeoise du 1 ^er avril 1958 [5] afin d’améliorer l’échange d’informations fiscales entre les deux pays, et donc la coopération fiscale. En effet, jusqu’alors, la convention en question prévoyait un échange de renseignements limité à la seule application de la convention et interdisait l’obtention de renseignements pour l’application uniquement de la législation française.

Le Luxembourg a alors accepté la signature d’un avenant destiné à modifier l’article 22 de la convention relatif à cette entraide [6] . Désormais, les autorités compétentes des deux États « échangent les renseignements vraisemblablement pertinents pour appliquer les dispositions de la présente Convention ou pour l’administration ou l’application de la législation interne relative aux impôts de toute nature […] ». Le champ d’application de l’échange d’informations a donc été particulièrement élargi. L’article précise que ces renseignements sont tenus secrets et ne sont communiqués qu’aux personnes ou autorités concernées par l’établissement ou le recouvrement des impôts.

Quid du secret bancaire ? Le § 3 de l’article 22 pourrait laisser craindre le pire puisque, selon lui, les dispositions précitées « ne peuvent en aucun cas être interprétées comme imposant à l’État contractant l’obligation : […] de fournir des renseignements qui révéleraient un secret […] professionnel ». Doit-on alors en conclure que le secret bancaire doit encore être privilégié, et donc considérablement perturber l’échange d’informations ainsi institué ? Assurément non. En effet, le § 5 de l’article doit également s’appliquer. Or ce dernier dispose qu’« en aucun cas les dispositions du paragraphe 3 ne peuvent être interprétées comme permettant à un État contractant de refuser de communiquer des renseignements uniquement parce que ceux-ci sont détenus par une banque […] ».

Pour résumer, des renseignements de nature confidentielle peuvent être demandés par l’administration fiscale française à son homologue luxembourgeois e[7] , notamment pour lutter contre la fraude fiscale, et le secret bancaire ne saurait constituer un obstacle en la matière.

1 J. Lasserre Capdeville, Le Secret bancaire. Approches nationale et internationale, RB Édition, 2014, n° 241 et s.. 2 Ibid., n° 225. 3 A. Rappo, B. Kieffer et J. Lasserre Capdeville, « Le secret bancaire : approches française, suisse et luxembourgeoise », RD banc. fin. 2014, n° 1, Table ronde. 4 Pour d’autres illustrations, A. Rappo, B. Kieffer et J. Lasserre Capdeville, op. cit. 5 Convention en vue d’éviter les doubles impositions et d’établir des règles d’assistance administrative réciproque en matière d’impôts sur le revenu et sur la fortune signée le 1er avril 1958. 6 La nouvelle rédaction est ainsi celle de l’article 26 du Modèle de convention de l’OCDE à jour en juillet 2008. 7 Rappelons que les renseignements en question doivent être « vraisemblablement pertinents ».