La coopération entre l’Autorité des marchés financiers (AMF) et l’Autorité de contrôle prudentiel (ACP) n’a jusqu’ici guère donné lieu à du contentieux. La décision rendue par la Commission des sanctions de l’AMF le 13 mars 2013 ne pouvait dès lors qu’attirer notre attention.
La société SGSP, une entreprise d’investissement, et deux de ses anciens dirigeants se voyaient reprocher de ne pas avoir mis en place ni maintenu un dispositif de conformité efficace, ainsi que diverses défaillances et anomalies en lien avec la survenance et la prévention des conflits d’intérêts. Il leur était également fait grief de ne pas avoir mis en œuvre certaines mesures ayant trait notamment à l’information du Conseil de surveillance. La Commission des sanctions de l’AMF a prononcé un avertissement à l’encontre de SGSP, mais dispensé de toute sanction ses anciens dirigeants.
L’intérêt juridique de la décision est cependant ailleurs. En effet, les mis en cause contestaient la régularité du mandat donné par le secrétaire général de l’AMF au secrétaire général de la Commission bancaire, devenue l’ACP, afin de procéder, pour le compte de l’AMF, au contrôle du respect des obligations professionnelles de SGSP. Ils prétendaient notamment que le contrôle avait été réalisé en violation du principe de spécialité administrative et que le mandat initialement confié à la Commission bancaire n’avait pas fait l’objet d’une régularisation au profit de l’ACP.
La Commission des sanctions, qui écarte ces moyens, apporte d’utiles précisions sur la coopération entre les régulateurs bancaire et financier et la procédure de contrôle de l’ACP.
La coopération entre les régulateurs bancaire et financier
La coopération entre l’AMF et l’ACP, érigée en obligation à l’article L. 631-1 du Code monétaire et financier, trouve sa limite dans la répartition des compétences entre les deux autorités de régulation.
L’obligation de coopération
Depuis 2010, la régulation du secteur financier est confiée, en France, à deux autorités indépendantes aux missions complémentaires.
L’AMF, instituée par la loi de sécurité financière du 1er août 2003, veille à la protection de l’épargne investie en produits financiers, à l’information des investisseurs et au bon fonctionnement des marchés financiers.
L’ACP, créée par une ordonnance du 21 janvier 2010, a pour mission de veiller à la préservation de la stabilité du système financier et à la protection des clients, assurés, adhérents et bénéficiaires des établissements bancaires et des organismes d’assurance soumis à son contrôle.
Les risques de chevauchement entre les missions de l’ACP et de l’AMF ont conduit le législateur à mettre en place des mécanismes de coopération qui se traduisent par des échanges d’information, des consultations obligatoires, la création d’un pôle commun en matière de protection de la clientèle et la délégation de missions de contrôle.
L’article R. 621-31 du Code monétaire et financier autorise ainsi l’AMF à recourir, pour ses contrôles et enquêtes, au secrétariat général de l’ACP. Sur ce fondement, l’AMF a délégué à l’ACP douze contrôles sur place en 2010 et trois en 2011. Si l’AMF peut déléguer ses pouvoirs de contrôle et d’enquête à l’ACP, « l’existence d’une coopération entre les deux autorités est sans effet sur la répartition de leurs pouvoirs respectifs, chacune conservant sa compétence propre en ce qui concerne, notamment, les suites à réserver aux contrôles et les procédures de sanction susceptibles d’en découler », comme l’indique la décision commentée. S’agissant des prestataires de services d’investissement, et à l’exception des sociétés de gestion de portefeuille qui relèvent exclusivement de l’AMF, la surveillance de l’ACP s’exerce sous réserve de la compétence de l’AMF « en matière de contrôle des règles de bonne conduite et autres obligations professionnelles ».
La limite à la coopération
En l’espèce, les mis en cause soutenaient que le contrôle sur place effectué par l’ACP, sur mandat de l’AMF, avait été réalisé en violation du principe de spécialité administrative. Selon eux, le contrôle de l’ACP ne portait pas sur le respect par SGSP des règles de bonne conduite et des autres obligations professionnelles auxquelles sont soumis les prestataires de service d’investissement, mais sur la conformité à la réglementation bancaire qui échappe à la compétence de l’AMF.
La Commission des sanctions rappelle que « le principe de spécialité, qui gouverne l’activité de toute personne morale, publique ou privée, à l’exception de l’État, est destiné à assurer le respect de la répartition des attributions, chaque institution devant s’en tenir à l’exercice des missions qui lui ont été attribuées». L’AMF, qui est une autorité publique indépendante dotée de la personnalité morale, est donc soumise au principe de spécialité administrative qui lui interdit de sanctionner les prestataires de services d’investissement sur le fondement de la réglementation bancaire, et notamment du règlement CRBF n° 97-02. Mais la Commission des sanctions écarte ce moyen au motif que « le rapport de contrôle établi par l’ACP se fonde uniquement sur les dispositions du Code monétaire et financier et du règlement général de l’AMF relatifs au dispositif de conformité qui doivent être mises en œuvre par SGSP » et qu’« il importe peu que ce rapport vise, en annexe, des textes, au contenu très proches de ceux du règlement général de l’AMF issus du règlement CRBF n°97-02, dès lors que ces textes ne viennent au soutien ni des constatations faites ni des griefs notifiés ».
Les apports en matière de contrôle du régulateur bancaire
Deux autres moyens tirés de l’irrégularité de la procédure de contrôle de l’ACP ont également été écartés par la commission des sanctions.
L’absence d’incidence de la jurisprudence Dubus sur le contrôle de l’ACP
On se souvient que la cour de Strasbourg, dans son célèbre
Les mis en cause invoquaient, en l’espèce, l’irrégularité structurelle de la Commission bancaire, afin d’obtenir l’annulation de la procédure. Mais la Commission des sanctions considère que la confusion qui existait, avant la création de l’ACP, entre les autorités de poursuite et de jugement n’avait « aucune incidence sur la validité de la procédure de contrôle, située en amont ». En effet, les jurisprudences précitées, qui concernent la procédure disciplinaire devant la Commission bancaire, ne peuvent avoir d’incidences qu’à l’égard de cette même phase devant
L’absence d’incidence de la succession des régulateurs sur le mandat de l’AMF
Les mis en cause invoquaient par ailleurs le fait que le mandat initialement confié par l’AMF au secrétaire général de la Commission bancaire n’avait pas fait l’objet d’une régularisation au profit de l’ACP après la création de cette dernière.
Mais la Commission des sanctions rappelle que l’article 22, III, de l’ordonnance du 21 janvier 2010 dispose qu’à partir de la première réunion de son collège, l’ACP « succède dans leurs droits et obligations respectifs à […] la Commission bancaire ». Elle en tire comme conclusion logique qu’à partir de cette réunion, l’ACP s’est substituée « de plein droit » à la Commission bancaire. Dès lors, aucune régularisation du mandat initialement confié à la Commission bancaire n’était requise.
