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Droit de la régulation bancaire

Condamnation d’un établissement public industriel et commercial par l’ACPR

Créé le

14.03.2022

Par une décision rendue le 9 février 2022, la Commission des sanctions de l’ACPR a infligé un blâme et une sanction pécuniaire de 150 000 euros à l’Office des postes et télécommunications de Nouvelle-Calédonie en raison de carences affectant ses dispositifs de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme (LBC-FT), de contrôle interne et de gel des avoirs.

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La première décision de condamnation de la Commission des sanctions de l’ACPR pour l’année 2022 attire l’attention. Elle concerne, en effet, l’Office des postes et télécommunications de Nouvelle-Calédonie (OPT-NC), c’est-à-dire un établissement public industriel et commercial, qui a pour caractéristique de fournir sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie, des services postaux, des services de télécommunications et enfin des services financiers.

Le superviseur des banques devait alors se questionner sur l’assujettissement de l’OPT-NC aux obligations en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme (LCB-FT) et sur la réalité de différents manquements relevés à l’occasion d’une mission de vérification par l’Inspection générale des finances.

I. La soumission de l’OPT-NC aux obligations en matière de LCB-FT

L’OPT-NC est un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) qui a été transféré par l’État à la collectivité d’outre-mer à statut particulier de Nouvelle-Calédonie le 1er janvier 2003. En vertu de ses statuts, il exerce, cela a été souligné, trois missions distinctes sur l’ensemble du territoire calédonien : il fournit des services de télécommunications, des services postaux et des services financiers. À ce titre, l’Office peut offrir des prestations relatives à la mise à disposition de moyens de paiement et de transfert de fonds, comprenant notamment les chèques postaux, les cartes de paiement, les mandats et les envois contre remboursement. Il est ainsi un prestataire de services de paiement au sens de l'article L. 521-1 du Code monétaire et financier.

Les activités financières de l’Office se sont développées progressivement par analogie avec les services financiers proposés par La Poste sur le territoire métropolitain, sans véritable cadre juridique. Il fallut ainsi attendre l’ordonnance n° 2004-729 du 22 juillet 2004 fixant le régime applicable aux services financiers des offices des postes et télécommunications de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie française pour que les attributions et les conditions d’activité de l’OPT-NC en matière de services financiers soient précisément définies et encadrées par les articles L. 745-7-1 et suivants du Code monétaire et financier [1] .

En revanche, il est à souligner que cette intervention du législateur délégué ne s’est pas accompagnée de la création d’un établissement de crédit auquel auraient été transférées les activités financières de l’Office, à la différence des services financiers de La Poste qui ont été érigés en Banque postale, le 1er janvier 2006, en vertu de la loi n° 2005-16 du 20 mai 2005 relative à la régulation des activités postales.

Or, l’ancien article L. 745-7-2 du Code monétaire et financier soumettait l’OPT-NC à toutes les dispositions du titre VI du livre V du code fixant les obligations en matière de LBC-FT, à l’exception de l’article L. 563-2 ainsi que le chapitre IV du titre VII du livre V relatif aux sanctions pénales. Pourtant, l’Office soutenait devant la Commission des sanctions de l’ACPR qu’il existait un doute sur son assujettissement à ces dispositions au motif que l’article L. 561-2, qui énumère les catégories d’organismes soumis aux obligations en matière de LBC-FT, ne le mentionnait pas.

Cependant, la Commission considère pour sa part que les termes de l’article L. 745-7-2 soumettaient, sans ambiguïté, l’OPT-NC aux obligations en matière de LBC-FT, ce que l’Institut d’émission d’outre-mer avait d’ailleurs rappelé en 2016.

II. Les griefs reprochés à l’OPT-NC

Différents manquements étaient reprochés à l’Office. Ceux-ci portaient sur le dispositif de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme et le financement du terrorisme (classification des risques de BC-FT et organisation du dispositif), sur la mise en œuvre des obligations de vigilance (identification et vérification de l’identité des bénéficiaires effectifs des clients, connaissance de l’objet de la nature de la relation d’affaires, obligation de vigilance constante et détection des personnes politiquement exposées), sur le dispositif de contrôle interne et enfin sur le dispositif de gel des avoirs. Nous reprendrons ici, simplement, trois illustrations.

1. Les carences liées à la détection des personnes politiquement exposées

Il découle de l’article L. 561-32, I, du Code monétaire et financier, que les entreprises assujetties doivent mettre en place un dispositif de gestion des risques permettant de détecter les personnes politiquement exposées (PPE). De façon plus précise, l’article R. 561-20-2 du code exige la définition et la mise en œuvre « des procédures, adaptées aux risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme auxquelles elles sont exposées, permettant de déterminer si leur client, ou son bénéficiaire effectif, est » une personne politique exposée « ou le devient au cours de la relation d’affaires ».

Or, en l’espèce, il apparaissait que la liste utilisée pour détecter les PPE, qui ne comportait que les députés et sénateurs de Nouvelle-Calédonie ainsi que des personnes exerçant des fonctions locales, ne permettait pas de détecter toutes les PPE. De plus, il était noté que la liste en question n’était pas mise à la disposition des agents en charge de l’ouverture des comptes des clients personnes physiques, ce qui empêchait la détection des PPE au moment de l’entrée en relation d’affaires. Enfin, la qualité éventuelle de PPE des bénéficiaires effectifs de ses clients personnes morales n’était pas non plus vérifiée.

Ainsi, et alors l’obligation de mettre en place un dispositif de gestion des risques permettant notamment de détecter les PPE est régulièrement rappelée par la jurisprudence de l’ACPR [2] , il était manifeste qu’au moment de la vérification dont il avait fait l’objet, l’OPT-NC n’avait pas mis en place un tel dispositif, ce qu’il ne contestait pas. Le grief est donc fondé.

2. Les carences liées au dispositif de contrôle interne

Selon l’article L. 561-32, II, du Code monétaire et financier, « pour veiller au respect des obligations prévues au chapitre I du présent titre », les organismes assujettis sont tenus de mettre en place « des mesures de contrôle interne ». Sur ce point, l’article R. 561-38-3 précise que le dispositif interne en question doit être « adapté à leur taille, à la nature, à la complexité et au volume de leurs activités et doté de moyens humains suffisants ».

Cependant, tel n’était pas le cas en l’espèce. Au moment de la vérification, les contrôles internes de l’OPT-NC, effectués sur la base d’une note de procédure datée de 2012, étaient défectueux. Plusieurs constats en témoignent.

D’une part, le dispositif en question ne permettait pas de veiller au respect de l’ensemble des obligations en matière de LBC-FT et de gel des avoirs. Plus précisément, les contrôles ne portaient que sur trois types d’opérations : retraits et versements, mandats et ouvertures des comptes CCP. Ils ne couvraient donc qu’une partie des activités de l’établissement. Le gel des avoirs était, quant à lui, exclu. De plus, un audit interne avait constaté que les contrôles sur les ouvertures de CCP n’étaient plus réalisés et relevé en juillet 2019.

D’autre part, il est observé que le dispositif de contrôle était inadapté à la taille de l’établissement ainsi qu’au volume de ses activités et aux risques que celles-ci présentaient (selon les analyses de TRACFIN [3] ). En effet, les contrôles dits de « second niveau », effectués par les correspondants du contrôle interne, « annuellement pour les services du CFN ou tous les 2 ans dans les agences », étaient réalisés par des personnes chargées de fonctions opérationnelles, notamment par les chefs d’agence, ainsi placés en situation d’autocontrôle.

Enfin, il apparaissait que le dispositif en question était inefficace puisque, malgré le constat de ses défaillances par l’audit interne, seules quatre de ses cinq recommandations en 2017, quatre de ses 27 recommandations en 2018 et quatre de ses 20 recommandations en 2019 avaient été mises en œuvre au moment de la vérification. Le grief est par conséquent, dans ce cas encore, jugé fondé par la Commission des sanctions du superviseur.

3. Les carences liées au dispositif de gel des avoirs

Aux termes de l’article R. 562-1 du Code monétaire et financier, les organismes assujettis sont dans l’obligation de mettre en place « une organisation et des procédures internes pour la mise en œuvre des mesures de gel des avoirs et d'interdiction de mise à disposition ou d'utilisation des fonds ou ressources économiques prévues aux articles L. 562-2, L. 562-3, L. 562-5 et L. 714-1 ».

Or, en l’occurrence, il était observé que le dispositif de détection des personnes soumises à une mesure de gel des avoirs mis en œuvre par l’OPT-NC n’était pas exhaustif, aucun filtrage des mandataires et des bénéficiaires effectifs n’étant réalisé.

Pourtant, les obligations pesant aux professionnels assujettis en la matière sont essentielles. L’ACPR rappelle d’ailleurs que, dans sa célèbre décision intéressant la Banque Postale, elle avait déjà souligné « que la mise en place d'un dispositif efficace de gel des avoirs répond à une exigence essentielle pour les organismes assujettis, en particulier les établissements bancaires, qui sont en première ligne pour la mise en œuvre de cette législation, au titre de laquelle leur incombe une obligation de résultat » [4] .

Le défaut d’exhaustivité du dispositif de l’OPT-NC n’était donc pas admissible. Le grief est logiquement jugé fondé.

Au final, l’Office des postes et télécommunications de Nouvelle-Calédonie se voit infliger un blâme et une sanction financière d’un montant de 150 000 euros.

On notera que la Commission des sanctions a estimé nécessaire, pour déterminer cette sanction, de tenir compte de plusieurs circonstances particulières, et notamment le caractère déficitaire des activités financières de l’OPT-NC, mais aussi le fait que l’Office « agit en réalité comme un « service public d’aménagement du territoire » : il est le seul à offrir des services financiers à une population souvent éloignée de l’agglomération de Nouméa, qui dispose de faibles revenus et qui, sans lui, ne serait pas bancarisée ».

 

1 On notera, cependant, que les articles L. 745-7-1 et suivants du Code monétaire et financier ont été abrogés par l’ordonnance n° 2021-1200 du 15 septembre 2021. - Ordonnance n° 2021-1200 du 15 septembre 2021 relative aux titres I et II de la partie législative du lire VII du code monétaire et financier : JO, 18 sept. 2021, texte n° 7.
2 Elle cite d’ailleurs, à titre d’illustration, ACPR, déc. n° 2018-06, 11 juill. 2019, Banque d’Escompte, cons. 13. – Pour d’autres exemples, J. Lasserre Capdeville, « Droit de la conformité bancaire : un an de décisions de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution », RLDA mai 2021, n° 170, p. 47, n° 37 et s.
3 TRACFIN, Tendances et analyse des risques de BC-FT en 2017-2018 : Rapport, p. 25. – V. également, ACPR, Analyse sectorielle des risques de l’ACPR : Rapport, 2 déc. 2019, p. 12.
4 ACPR, déc. n° 2018-01, 21 déc. 2018, La Banque Postale, cons. 35 : Revue Banque févr. 2019, n° 829, p. 91, obs. J.-Ph. Kovar et J. Lasserre Capdeville.

À retrouver dans la revue
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Revue Banque Nº867
Notes :
1 On notera, cependant, que les articles L. 745-7-1 et suivants du Code monétaire et financier ont été abrogés par l’ordonnance n° 2021-1200 du 15 septembre 2021. - Ordonnance n° 2021-1200 du 15 septembre 2021 relative aux titres I et II de la partie législative du lire VII du code monétaire et financier : JO, 18 sept. 2021, texte n° 7.
2 Elle cite d’ailleurs, à titre d’illustration, ACPR, déc. n° 2018-06, 11 juill. 2019, Banque d’Escompte, cons. 13. – Pour d’autres exemples, J. Lasserre Capdeville, « Droit de la conformité bancaire : un an de décisions de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution », RLDA mai 2021, n° 170, p. 47, n° 37 et s.
3 TRACFIN, Tendances et analyse des risques de BC-FT en 2017-2018 : Rapport, p. 25. – V. également, ACPR, Analyse sectorielle des risques de l’ACPR : Rapport, 2 déc. 2019, p. 12.
4 ACPR, déc. n° 2018-01, 21 déc. 2018, La Banque Postale, cons. 35 : Revue Banque févr. 2019, n° 829, p. 91, obs. J.-Ph. Kovar et J. Lasserre Capdeville.
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