Comment financer la transition écologique ?

La reconstruction écologique de nos sociétés suppose un effort financier et matériel considérable, au moins similaire à celui qui fut conduit après la seconde guerre mondiale. Mener une telle politique nécessite toutefois d’adapter nos outils financiers et monétaires à l’ampleur de la tâche. En effet, la seule action du marché ne suffira pas à répondre à la crise écologique. Un certain nombre de solutions innovantes devront donc être mises en œuvre pour déployer à grande échelle les techniques et technologies qui nous permettraient de réduire drastiquement nos émissions de gaz à effet de serre.

La reconstruction écologique nécessite d’aller au-delà des outils classiques de financement

Le financement de la reconstruction écologique se heurte à plusieurs difficultés. La première concerne l’ampleur des investissements nécessaires. Avant même la crise sanitaire liée à la Covid-19, la Cour des comptes européenne estimait que la reconversion écologique de l’économie nécessiterait un investissement annuel total de 1 115 milliards d’euros entre 2021 et 2030, soit au minimum 300 à 400 milliards d’euros supplémentaires à investir chaque année dans la zone euro [1] . Pour la France, une étude de l’INSEE a récemment évalué ce besoin à 60 milliards d’euros [2] . Pour notre part, nous estimons qu’il est plus proche de 80 à 100 milliards d’euros supplémentaires, en incluant tout ce qu’il convient de faire en matière d’économie circulaire et d’agriculture biologique [3] . Même en retenant des hypothèses plus prudentes, force est de constater que nous en sommes loin. Une analyse détaillée du projet de loi de finances pour 2021 révèle ainsi que les 100 milliards d’euros annoncés sur deux ans, dans le cadre du plan de relance, se sont transformés in fine en 22 milliards d’euros de crédits de paiement pour 2021, dont seulement 6,6 milliards d’euros supplémentaires pour la transition écologique par rapport à 2020.

Quant au secteur privé, malgré les progrès de la finance « verte », on demeure loin du compte. Sur l’année 2020, ce sont ainsi à peine 350 milliards d’euros d’obligations vertes qui devraient être émises dans le monde (contre 250 milliards en 2019), soit moins de 5 % des émissions d’obligations dans le monde. Le marché prend de l’ampleur mais pas assez rapidement. En outre, certains investisseurs institutionnels et certaines grandes institutions monétaires et financières peuvent parfois retarder la réorientation de leurs financements vers des activités durables par crainte de précipiter la chute de la valeur de leurs actifs « bruns », dont ils savent pourtant qu’ils doivent se désengager à terme. Ainsi, selon l’étude « Banking on Climate Change 2020 » menée par six ONG [4] , les grandes banques mondiales ont financé 2 100 entreprises de l’industrie des énergies fossiles, à hauteur de plus de 2 700 milliards de dollars, entre 2016 et 2019. De la même manière, des grands investisseurs institutionnels comme Blackrock hésitent, pour les mêmes raisons, à réduire rapidement leur exposition aux secteurs amenés à décroître, quitte à prendre le risque de payer le prix de leur inaction [5] .

Une autre difficulté tient enfin au fait que toutes les opérations qu’il est nécessaire de conduire pour réaliser la transition écologique ne sont pas rentables (préservation des zones humides) et que, quand elles le sont, c’est parfois à des échéances lointaines (rénovation énergétique des bâtiments). Il s’agit donc de « failles de marché » que doit venir compenser l’action publique.

Se doter des armes permettant de conduire une véritable politique de reconstruction écologique

Réussir le financement de la transition écologique nécessite de déployer des outils budgétaires, fiscaux et monétaires. Sur le plan budgétaire, nous pouvons investir tant que le taux d’intérêt auquel on emprunte est inférieur au taux de croissance attendu. Or, la France emprunte actuellement à taux négatifs jusqu’à des échéances de 12 ans, et à seulement 0,4 % sur trente ans. Cela suppose toutefois que l’emprunt et l’investissement soient autorisés. À cet égard, le pacte de stabilité et de croissance devrait être aboli car il pousse structurellement à la réduction des déficits et de l’endettement même lorsque les taux sont négatifs. De la même manière, l’article 107 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (UE) devrait a minima comporter une clause disposant que les aides publiques à la transition écologique sont des aides « de plein droit », comme c’est déjà le cas pour les aides versées en cas de catastrophes naturelles par exemple. Il faut enfin renforcer l’action des banques publiques d’investissement. En ce qui concerne par exemple Bpifrance, le financement de la transition écologique et énergétique représentait seulement 2 milliards d’euros en 2018, soit à peine 9 % de l’ensemble des financements annuels qu’elle accorde. Certes, le plan de relance vient de rajouter 2 milliards d’euros aux dotations de Bpifrance pour des financements fléchés vers le climat, mais l’effort budgétaire pourrait être beaucoup plus important, au moins multiplié par 5. Il faut par ailleurs libérer la branche « Bpifrance Investissement » des règles absurdes qui entravent son action comme l’interdiction de s’endetter pour investir [6] .

Sur le plan fiscal, il est nécessaire de reprendre la trajectoire d’augmentation progressive de la fiscalité carbone. À la suite du mouvement des gilets jaunes, elle n’a pas été réévaluée en 2019 et en 2020 alors que les experts pensent que le prix de la tonne de CO2 devait continuer à augmenter progressivement pour atteindre au minimum 250 euros en 2030. Cependant, pour être socialement acceptable, cette augmentation de la taxe carbone doit s’accompagner d’une diminution de la TVA sur les produits bio et sur les billets de train (comme l’a fait l’Allemagne), de subventions massives pour changer de véhicule ou isoler son logement, ainsi que d’une taxe carbone aux frontières de l’Union.

Enfin, il serait souhaitable de s’appuyer sur la politique monétaire pour financer largement la reconstruction écologique. C’est ce que nous développons dans un ouvrage récent coécrit avec Alain Grandjean [7] . Un premier pas sera certainement franchi prochainement : l’abandon du mythe de la neutralité monétaire, au moins pour la transition écologique. Il s’agit de faire en sorte que la BCE favorise, lors de ses opérations de refinancement, les actifs « verts » et pénalise les actifs « bruns » via des décotes ou des surcotes. Par contagion dans le système financier, ce serait un puissant moyen de soutenir l’investissement vert. Isabel Schnabel, économiste allemande et membre du directoire de la BCE, s’y est montrée favorable récemment [8] et Christine Lagarde elle-même s’est montrée ouverte à la suggestion.

ad hoc, directement alimenté par le pouvoir de création monétaire de la BCE. Une autre alternative serait d’annuler les dettes publiques détenues par la BCE suite à sa politique d’achat d’actifs : cela représente 2 500 milliards d’euros en Europe et presque 500 milliards d’euros pour la seule France. En échange de cette annulation, les États emprunteraient à nouveau sur les marchés les mêmes montants pour financer des grands plans de relance écologique. Cette solution ne pénaliserait personne en dehors de la banque centrale, laquelle peut assumer sans difficultés un déséquilibre de son bilan grâce à son pouvoir ultime de création monétaire [9] . Une banque centrale peut d’ailleurs tout à fait fonctionner avec des fonds propres négatifs comme l’a rappelé la Banque des règlements internationaux [10] . C’est en mobilisant l’ensemble de ces solutions que nous parviendrons à financer une politique ambitieuse de reconstruction écologique.