Le Comité de Bâle pour la supervision bancaire (BCBS) a rendu publique en août 2010 une version de ses 25 principes directeurs pour une supervision bancaire efficace adaptée aux activités de
Le BCBS part du constat que, dans de nombreux pays, la microfinance est de plus en plus pratiquée par des institutions financières formelles, soit qu’elle constitue le cœur de leurs activités, soit qu’elle ne soit qu’une partie de leur portefeuille diversifié. Bien que les banques, dans la plupart des pays, dominent l’activité de collecte d’épargne, d’autres types d’institutions financières (c’est-à-dire des institutions de microfinance ou des coopératives financières) qui acceptent des dépôts peuvent être des prestataires importants : 5 % des dépôts dans les pays en développement selon une étude du CGAP (2009). De plus, alors que ces institutions collectent des dépôts de petits montants unitaires, leur clientèle peut représenter une proportion de la population substantielle.
En plus de protéger les dépôts des clients, la supervision officielle doit aussi favoriser l’accès aux services financiers en accroissant la confiance du public dans les prestataires de services de microfinance, en améliorant leurs standards opérationnels et en fixant des règles pour les banques et les non-banques. Cependant, le coût du respect des règles prudentielles et d’autres exigences, à la fois pour les institutions contrôlées et pour les contrôleurs, peut être disproportionné aux risques posés par ces activités. Ainsi, la supervision des activités de microfinance, aussi bien de banques que de AIAE, doit équilibrer les risques posés par ce type d’activités avec, d’une part, les efforts consentis pour gérer et contrôler ces risques et, d’autre part, avec le rôle de la microfinance dans la promotion de l’inclusion financière. Cela nécessite une approche cohérente de la régulation et de la supervision, adaptée aux caractéristiques propres à la microfinance comparativement à la banque de détail conventionnelle, en particulier aux spécificités des microcrédits et des IMF.
Les principes directeurs du Comité de Bâle appliqués à la microfinance
Sur les 25 principes directeurs du BCBS, seuls 6 d’entre eux s’appliquent tels quels aussi bien aux banques qu’aux AIAE engagées dans des activités de microfinance, indépendamment de la nature de ces activités de microfinance ou de la complexité et de la taille des AIAE supervisées. Ce sont les principes:
- 1 – objectifs, indépendance, pouvoirs, transparence et coopération;
- 4 – transfert d’une part importante de la propriété);
- 5 – acquisitions majeures).
- 12 – pays et risque de transfert;
- 24 – supervision consolidée;
- 25 – supervision consolidée transfrontalière.
Les activités autorisées
Plus précisément, pour l’application des principes 2 (activités autorisées) et 3 (critères de licence), la BCBS recommande que les activités de microfinance autorisées soient clairement définies par les régulateurs et soient liées à la taille de l’institution et à sa capacité à gérer les risques associés. Les autorités devraient publier et maintenir à jour une liste des AIAE agréées ou supervisées. Un moindre niveau de fonds propres initiaux chez des AIAE peut être approprié compte tenu du caractère limité de la complexité, de la portée et de la taille de leurs opérations, notamment dans les zones rurales. Mais le seuil de capitaux doit être suffisant pour décourager des candidats non viables et aboutir à un nombre d’institutions à contrôler qui soit gérable par les superviseurs. Ces derniers doivent assurer une surveillance et identifier les acteurs ou les secteurs qui présentent un risque systémique ou qui commencent à utiliser des nouvelles technologies (comme la téléphonie mobile et agents non bancaires) qui nécessitent des modes de supervision différents. Les ONG et toute autre institution sans propriétaire ne doivent pas être autorisées à collecter de l’épargne.
Le principe 6 (adéquation des capitaux) peut être pareillement adapté, les exigences en la matière doivent être en rapport :
- avec la nature des risques des activités de microfinance pour tous les types d’institutions et
- avec la taille et la composition du capital pour les AIAE spécialisées.
La gestion des risques
Concernant le principe 7 (procédures de gestion des risques), pour les institutions diversifiées dans lesquelles la microfinance est une gamme de services parmi d’autres, les superviseurs doivent prendre en compte le poids relatif de la microfinance. Il en est de même pour le principe 8 (risque crédit), dont la mise en œuvre requiert de la part des régulateurs une connaissance particulière du microcrédit et de ses méthodes ainsi qu’une définition claire du microcrédit et de ses différences avec les autres types de crédit. Cette définition précise est également nécessaire à l’application du principe 9 qui traite des actifs, provisions et réserves.
La mise en œuvre des principes 13 à 17 relatifs aux risques (de marché, de liquidité, opérationnel et de taux d’intérêt) et au contrôle et audit internes doit prendre en considération, là encore, que les institutions qui pratiquent des activités de microfinance peuvent adopter des organisations et des modes de contrôle interne différents de ceux des banques de détail classiques. Les exigences dans ces domaines doivent être strictes tout en tenant compte des pratiques reconnues. Le principe 18 (abus en matière de services financiers) doit être adapté aux risques posés par les transactions de microfinance de faibles montants effectuées par les banques et les AIAE, en conformité avec l’objectif d’inclusion financière
Modes et techniques de supervision
Concernant les principes 19 et 20 (modes et techniques de supervision), qu’il s’agisse de banques diversifiées ou d’institutions de microfinance, les superviseurs doivent avoir des connaissances spécialisées et utiliser des méthodes spécifiques, en particulier pour ce qui concerne l’évaluation des portefeuilles de microcrédit, les structures de propriété et de financement. Les superviseurs doivent pouvoir à la fois effectuer une surveillance à distance et faire des inspections sur site. Ils peuvent, selon des considérations de coûts et de faisabilité, utiliser des méthodes adaptées à la supervision de nombreuses petites institutions qui présentent des risques systémiques faibles. Surveillance à distance et inspections sur site dépendront des exigences en matière de reporting (principe 21), qui ne doivent pas générer des coûts injustifiés dans les banques comme dans les AIAE.
En matière de publication des comptes (principe 22), les auditeurs externes, pour pouvoir remplir leur mission, doivent avoir une expertise suffisante en microfinance. Une coopération entre les superviseurs et les autorités définissant les normes comptables serait souhaitable.
L’impact de la régulation sur les IMF
Pour une banque située dans un pays développé, en l’occurrence les États-Unis, le cabinet Grant Thornton évalue les coûts du respect de la régulation prudentielle à environ 12% à 13% de ses dépenses, hors intérêts. Ces coûts sont vraisemblablement plus élevés pour les IMF. En effet, Chrysten, Lyman, et Rosenberg estiment que la conformité avec les régulations prudentielles pourrait coûter à une IMF 5% de ses actifs la première année et 1% ou plus les années suivantes. De multiples raisons existent pour lesquelles les coûts associés à ce type de régulation seraient plus élevés pour les IMF.
Tout d’abord, les coûts induits par la régulation bénéficient d’économies d’échelle ; donc, les plus petites banques doivent supporter des coûts moyens de respect de la régulation supérieurs à ceux des banques plus grandes. De plus, les coûts initiaux de la mise en conformité à la régulation produisent des économies d’échelle plus importantes que les coûts liés à la « maintenance » du respect de la régulation, parce qu’ils comportent une part importante de frais fixes qui requièrent les mêmes quantités de temps et les mêmes dépenses indépendamment de la taille de la banque. Pour des IMF situées dans des pays en développement qui n’ont jamais été confrontées à une régulation prudentielle, ces coûts sont susceptibles d’être encore plus élevés. En outre, un reporting fréquent de sa situation financière à des autorités de supervision est sensiblement plus difficile pour une IMF spécialisée dans des très petites transactions que pour les autres intermédiaires financiers tels que les banques. Enfin, la plus grande part des coûts générés par le respect de la régulation dans les pays industrialisés provient de la part importante des coûts de la main-d’œuvre qualifiée.
Question de rentabilité
Les IMF trouveront vraisemblablement avec difficulté les ressources humaines qualifiées nécessaires et devront les payer très cher. Elles devront aussi affecter à ces tâches administratives une partie de leur personnel qui, en conséquence, ne sera plus sur le terrain avec les clients. Or, tout facteur de hausse des coûts est susceptible de contraindre les IMF à augmenter, soit leur taux d’intérêt, soit la taille de leurs prêts pour maintenir le même niveau de rentabilité. Dans l’un ou l’autre cas, ces augmentations peuvent conduire à l’exclusion d’emprunteurs potentiels.
Les résultats de l’étude réalisée par Cull, Demirgüç-Kunt et Morduch suggèrent que la réponse d’une IMF à la supervision prudentielle dépend de son orientation, commerciale ou non. Les IMF « commerciales » qui sont soumises à une supervision plus rigoureuse et régulière ne sont pas moins rentables que les autres en dépit des coûts supplémentaires induits par la supervision. À l’inverse, les IMF « non commerciales » qui sont supervisées régulièrement sont significativement moins rentables que les autres. Ils montrent aussi que ce type de supervision s’accompagne de montants moyens des prêts plus importants et de prêts aux femmes moins nombreux au sein des IMF « commerciales », indiquant ainsi une baisse de l’impact auprès des segments de population qui sont les plus coûteux à servir. Cependant, les IMF supervisées qui ne sont pas « commerciales » maintiennent les mêmes montants moyens de leurs prêts ainsi que la part de leurs prêts aux femmes.
Un outil utile
Les régulateurs et les superviseurs disposent désormais d’un guide formel pour les aider à surmonter au mieux le « dilemme » posé par la régulation de la microfinance. Cet outil s’avère d’autant plus utile que la recherche récente démontre que la régulation et la supervision réduisent la rentabilité ou l’impact des IMF en termes de lutte contre la pauvreté. Au final, le Comité de Bâle insiste sur quatre recommandations principales relatives à la supervision des activités de microfinance:
- allouer efficacement leurs ressources dédiées à la microfinance en tenant compte de la part relative des dépôts de la microfinance dans le système financier ;
- développer une expertise interne en microfinance afin d’évaluer efficacement les risques liés aux activités de microfinance;
- identifier les pratiques de contrôle et de gestion reconnues qui peuvent différer de celles pratiquées dans les banques conventionnelles, mais qui peuvent convenir à la microfinance;
- concevoir clairement les régulations relatives aux activités de microfinance, en particulier la définition du microcrédit, tout en ménageant une certaine flexibilité pour traiter des cas particuliers.
References
- Basel Committe on Banking Supervision (BCBS), 2010. Microfinance activities and the Core Principles for Effective Banking Supervision. Basel. http://www.bis.org/publ/bcbs175.htm
- Basel Committe on Banking Supervision (BCBS), 2006. Core Principles for Effective Banking Supervision. Basel. http://www.bis.org/publ/bcbs129.htm
- Basel Committe on Banking Supervision (BCBS), 2006a. Core Principles Methodology. Basel, 2006. http://www.bis.org/publ/bcbs130.htm
- Consultative Group to Assist the Poor (CGAP), 2009. Financial Access 2009 : Measuring Access to Financial Services Around the World. http://www.cgap.org/p/site/c/template.rc/1.9.38735
- Chrysten, R. P. , T. Lyman, et R. Rosenberg, 2003. Guiding Principles for Regulation and Supervision of Microfinance,Washington, DC: Consultative Group to Assist the Poor.
- Cull, R. , A. Demirgüç-Kunt, J. Morduch, 2009. “Does Regulatory Supervision Curtail Microfinance Profitability and Outreach”, Policy Research Working Paper, 4748, The World Bank.
- Grant Thornton, 1993. « Regulatory Burden : the Cost to Community Banks », étude faite pour l’Independant Bankers Association of America ; Washington, DC.
