La BEI : un rouage essentiel de la réponse européenne à la crise du coronavirus

Depuis le printemps 2020, l’actualité européenne est dominée par les négociations ardues des plans d’aide financière aux États membres affectés de façon inégale par la pandémie de Covid-19 et la crise économique qui en découle. Cette séquence inédite, qui eut comme point d’orgue l’accord historique du 21 juillet sur le plan de relance de 750 milliards d’euros, a révélé une action remarquablement proactive et constructive des institutions de l’Union [1] : on salua communément les mobilisations décisives de la Banque centrale européenne (BCE), du Mécanisme européen de stabilité (MES), et de la Commission, qui ont respectivement contenu de potentielles tensions financières, mis à disposition des lignes de crédit d’urgence, et proposé différents outils de stabilisation et de relance des économies. Le Groupe Banque européenne d’investissement (BEI) se distingue aussi nettement : en soulageant le secteur bancaire des risques apparus à son bilan et en contribuant à la reprise de nos économies, l’institution financière de l’Union préserve le tissu productif européen et prépare sa reviviscence.

Une mobilisation précoce du bras financier de l’Union européenne

La Banque européenne d’investissement a en effet agi dès la première phase de la réponse européenne à la crise actuelle, qui visait, en appui aux diverses politiques nationales, à préserver les économies européennes d’une cascade de faillites et de chômage afin d’éviter une aggravation du choc conjoncturel. Les pouvoirs publics nationaux et européens partageaient le souci de garantir la trésorerie des entreprises, la continuité de l’emploi et la solvabilité des États dont les déficits publics étaient amenés à se creuser fortement. C’est à ce corpus d’objectifs que le Groupe BEI contribua en annonçant, dès le mois de mars 2020, une série de mesures garantissant la continuité du financement des entreprises :

– des programmes de garantie spécifiques pour les banques, s’appuyant sur des programmes existants. Une tranche de garantie de 1 milliard d’euros permettra de mobiliser jusqu’à 8 milliards d’euros de financements à l’appui des PME ;

– des lignes de liquidités spécifiques pour les banques, destinées à soutenir davantage les fonds de roulement des PME et ETI représentant 10 milliards d’euros ;

– des programmes spécifiques d’acquisition de titres adossés à des actifs pour permettre aux banques de transférer le risque sur des portefeuilles de prêts destinés à des PME, avec à la clé la mobilisation de 10 milliards d’euros supplémentaires ;

– un plan de prêt au secteur de la santé de quelque 5 milliards d’euros, dédié aux infrastructures et équipements médicaux, aux traitements, à la recherche et à la prévention.

Très peu de temps après, c’est un nouveau Fonds de garanties de 25 milliards d’euros, octroyées à la BEI par les États membres, qui permettra de couvrir les risques des banques et ainsi de mobiliser 200 milliards d’euros de financements au bénéfice principal de PME [2] , qui a été approuvé par le Conseil européen le 23 avril dernier. Cette pièce maîtresse de la réponse de la BEI à la crise suit la même logique opérationnelle que la principale des mesures précédentes : le partage des risques et l'allègement des bilans du secteur bancaire. Au total, au cours de cette première séquence, le Groupe BEI apporta près de la moitié des moyens financiers réunis par les institutions européennes (580 milliards d’euros, hors BCE) en se focalisant sur le soutien au secteur bancaire pour maintenir le financement de l’économie.

Dans l’accord conclu le 21 juillet sur le plan de relance « Next Generation EU » [3] , il fut prévu que la Banque démultiplie sa contribution préalable par le biais d’une participation accrue au programme « InvestEU » [4] , qui sera lui-même augmenté de 5,6 milliards d’euros. L’institution financière de l’Union européenne ne participera finalement pas au programme de refinancement en fonds propres d’entreprises européennes stratégiques initialement proposé par la Commission le 27 mai. On peut le regretter, car cette perspective aurait sans doute aidé à la catalyse de financements privés à risques tout en poursuivant la mutation interne de la typologie d’interventions de la BEI. En tout état de cause, le Groupe BEI agira-t-il plutôt, dans la phase de relance des économies, en soutien direct à l’investissement européen.

La dernière contribution d’une institution essentielle face aux crises

Ces initiatives récentes s’inscrivent dans la longue série des réponses décisives apportées par la Banque aux divers épisodes critiques que traversa l’Europe depuis 2008. De la crise financière de 2008 au défi de la relance de 2012, de la crise des réfugiés de 2015 au soutien de long terme à l’investissement et donc au potentiel de croissance européen, la BEI fut, en effet, régulièrement mobilisée par les dirigeants de l’Union pour apporter son concours aux politiques qu’ils engageaient dans l’urgence [5] . Ainsi, peu à peu, l’institution financière de l’Union européenne délaissa le rôle discret qui fut longtemps le sien pour assumer une position tout à fait centrale dans le dispositif institutionnel européen.

Rappelons, à titre d’exemple et sans prétendre à l’exhaustivité, que :

– dès l’automne 2008, en réponse à la crise financière, le Groupe augmentait ses volumes de financements de 50 % en soutien aux PME et aux secteurs industriels sinistrés, portant son volume de prêts annuel de 50 à 79 milliards d’euros entre 2008 et 2009 ;

– en 2012, elle fut une pièce maîtresse du « plan de relance européen » souhaité par la France visant à soutenir l’activité économique dans un contexte de consolidation budgétaire porteuse d’effets récessifs, particulièrement dans le Sud de l’Europe ;

– à partir de 2014, elle mit en œuvre le fameux « Plan Juncker » de soutien à l’investissement dans les infrastructures stratégiques et les PME innovantes, dont le succès technique et politique, malgré quelques insuffisances, est reconnu [6] .

Ainsi, au cours des dix dernières années, la BEI est apparue plus nettement encore comme une force d’appui essentielle aux États membres. En raison, bien sûr, de sa force de frappe financière et du très faible coût de ses prêts, garanti par son excellente notation « triple A » [7] . Mais aussi car cette institution de place catalyse des financements privés importants, surtout lorsqu’elle est en mesure de combler les failles des marchés financiers. Enfin, parce que le Groupe BEI soutient et structure la mise en œuvre des grandes politiques publiques européennes sur le terrain tout en favorisant leur appropriation par les autorités nationales et locales. L’engagement massif de la Banque dans le domaine climatique illustre chacun de ces atouts [8] .

La réponse pertinente de la BEI à la crise actuelle

Le bras armé financier de l’Union européenne est donc une institution évidemment utile, réactive, très rentable pour ses États membres-actionnaires, et dotée d’un profond sens de l’intérêt général européen, en Europe même comme dans le reste du monde. Elle est aussi une institution qui sait être très concrète, lorsqu’elle finance, par exemple, l’innovation des start-up et ETI allemandes, l’efficacité énergétique des logements sociaux en France, ou les infrastructures de recharge de véhicules électriques au Portugal. Ces caractéristiques se retrouvent toutes dans la réponse de la BEI à la crise du coronavirus, dont on peut présager du succès si un certain nombre de conditions sont remplies [9] .

Mais la pleine mobilisation de l’institution face aux évènements actuels révèle également quatre aspects plus fondamentaux, qu’il y a tout lieu d’évaluer positivement.

1. Face à la Covid-19, la Banque fait d’abord un usage efficient de ressources financières européennes limitées. En effet, la principale caractéristique de l’action actuelle du Groupe BEI, tant dans le premier paquet de 28 à 40 milliards EUR qu’avec le Fonds de garantie des États membres et les mesures à venir de refinancement d’entreprises européennes stratégiques, consiste à utiliser avec parcimonie des fonds du budget de l’UE, des États membres, et/ou les siens propres pour couvrir les pertes associées à des financements risqués, au bénéfice des banques ou plus directement des entreprises. Ce type d’intervention, qui fut très efficace dans la mise en œuvre du « plan Juncker », et qui a vocation à se développer avec une plus grande rigueur encore dans « InvestEU », permet de démultiplier son impact à moindres frais.

2. Le deuxième élément positif est que le Groupe BEI promeut utilement les nécessaires coopérations européennes dans le domaine de la santé. La crise sanitaire a mis en exergue les limites de politiques de santé publique cantonnées au champ national et souligné, inversement, l’utilité des collaborations transfrontalières (dans l’accueil des patients, la coordination logistique en matière d’équipements, la recherche et les précommandes de vaccins, etc.). Forte de son expérience dans le secteur de la santé [10] , la BEI soutient cette approche vertueuse, qui pourrait déboucher sur une véritable « Union de la santé », en finançant elle-même des projets d’infrastructures médicales, de traitements, programmes de vaccins et diagnostics – dans l’UE, sa périphérie immédiate et le reste du monde [11] .

3. Il faut également, en troisième lieu, saluer que, face à la crise, la BEI fournit une aide importante aux pays plus vulnérables quelque peu oubliés, en Europe et dans le monde. Ceci se voit dans sa contribution à l’initiative « Équipe d’Europe » d’aide des États et des institutions européennes portée par la Commission au bénéfice d’une centaine de pays, qui manquent souvent d’infrastructures et d’équipements médicaux pour faire face à la pandémie et dont le tissu de petites entreprises doit être préservé. La BEI a en effet prévu d’engager jusqu’à 6,7 milliards d’euros dans ce volet « extérieur » sur les plus de 20 milliards d’euros actuellement promis par les acteurs européens [12] . Cette action compte particulièrement dans la périphérie méditerranéenne de l’Union, dont la stabilité est notre intérêt évident [13] .

4. De la même façon, la BEI conforte le rôle international exemplaire de l’UE dans la crise, renforçant ainsi son poids géopolitique. L’action hors-UE de la BEI illustre traditionnellement le rôle de « puissance responsable » que l’UE entend exercer face aux défis mondiaux : nous l’observions déjà avec le concours de la Banque aux politiques communes de développement ou de climat, où elle joue un rôle majeur. Cela se vérifie désormais aussi dans le domaine de la santé. Ainsi, la BEI a-t-elle, début mai, noué avec l’Organisation mondiale de la Santé (OMS) un partenariat visant à garantir des soins et l’approvisionnement en équipements médicaux dans les pays les plus pauvres. Avec cette coopération, le Groupe BEI soutient en réalité la reviviscence du multilatéralisme, dont l’utilité est plus que jamais avérée !

La réactivité et la valeur ajoutée du Groupe BEI en réponse aux crises qu’affronte l’UE sont à nouveau démontrées avec sa contribution substantielle aux efforts européens engagés face à la crise sanitaire et économique actuelle, tant en Europe que dans le monde. Il y a là une source de réjouissance pour ses actionnaires, les acteurs économiques et les citoyens de notre continent, qui distingueront à nouveau la pertinence de l’échelon européen pour servir les grands défis de notre temps. Mais aussi l’occasion de souligner qu’une augmentation du capital de la BEI est nécessaire pour qu’elle puisse tant assurer les missions qui lui seront confiées dans le cadre du plan de relance que renforcer sa contribution à la mise en œuvre du Pacte Vert et à la digitalisation de l'économie européenne [14] . À Luxembourg comme à Bruxelles, les institutions de l’UE ne donnent le meilleur d’elles-mêmes que lorsqu’elles bénéficient d’une réelle orientation stratégique et de moyens financiers conséquents des États qui les gouvernent…

Achevé de rédiger le 3 août 2020.