Lors du deuxième week-end du mois de mai 2010, un homme décroche son téléphone et appelle les chefs d’État ou de gouvernement de la zone euro. L’heure est grave ; si rien n’est fait pour venir en aide à la Grèce, confrontée à une crise des dettes souveraines depuis octobre 2009, l’euro risque tout bonnement de disparaître. Dès le 10 mai 2010, l’Union européenne et les États de la zone euro réagissent, en mettant en place le Mécanisme européen de stabilisation financière et le Fonds européen de stabilité financière, auxquels succédera le Mécanisme européen de stabilité (MES), en 2013. Cet homme, qu’un journaliste américain a intronisé, dans un ouvrage remarquable consacré aux banques
Autorité monétaire au service de la stabilité des prix
Pour remédier à la crise des dettes souveraines, la BCE a adopté deux séries de mesures de politique monétaire dites « non conventionnelles ». En premier lieu, elle a acheté sur le marché secondaire des titres de dette souveraine des États de la zone euro en difficulté. En 2010, a ainsi été mis en place un programme d’achats de titres, aussi bien publics que privés, pour un montant toutefois limité. Ce programme SMP (Securities Markets Programme) a permis à la BCE d’acheter des titres grecs, irlandais ou encore portugais. Lorsque, au cours de l’été 2012, la crise des dettes souveraines frappe l’Espagne et l’Italie, Mario Draghi déclare qu’il fera tout ce qu’il faut pour sauver l’euro, whatever it takes et annonce concomitamment un nouveau programme d’achats de titres publics, pour un montant cette fois illimité. Par la seule force de son verbe, la BCE a ainsi apaisé les tensions spéculatives pesant sur l’Espagne et l’Italie. Succédant au programme SMP, le programme OMT (Outright Monetary Transactions) n’a cependant jamais été mis en œuvre. Il est devenu obsolète avec le Quantitative easing qui comporte l’achat, cette fois effectif, d’obligations souveraines pour un montant mensuel, depuis février 2015, de 60 milliards d’euros. En second lieu, la BCE a maintenu les titres des États en difficulté sur la liste des actifs éligibles comme collatéraux aux opérations de politique monétaire, alors même que ces titres ne répondaient plus aux critères de risque. Elle a procédé ainsi notamment pour les titres grecs et chypriotes.
Ces deux types de mesures non conventionnelles visent les mêmes objectifs. Économiquement, elles sont destinées à apaiser les tensions spéculatives pesant sur les titres émis par les États frappés par la crise des dettes, en rassurant les opérateurs de marché quant à leur valeur. Si la BCE continue d’accepter des titres en garantie de ses opérations de politique monétaire et, a fortiori, si elle achète ces titres, elle adresse un signal fort aux marchés quant à leur valeur. Juridiquement, ces mesures non conventionnelles sont des mesures adoptées au titre de la politique monétaire dont la justification tient à ce que la crise des dettes souveraines affecte les mécanismes de transmission de la politique monétaire dans l’ensemble des pays de la zone euro et l’unicité de cette politique. Politiquement, cette motivation n’emporte pas la conviction : les mesures non conventionnelles ont été contestées au sein même du Conseil des gouverneurs de la BCE, dont deux membres – allemands – ont démissionné en 2011 (Jürgen Stark, membre du directoire de la BCE, et Axel Weber, gouverneur de la Bundesbank).
Il est essentiel, à deux égards, que ces mesures soient de politique monétaire. D’une part, cela implique que la BCE ne puisse pas recourir à ces mesures lorsque la stabilité des prix est à risque. C’est ainsi que, le 4 février 2015, Mario Draghi a justifié le retrait de la liste des actifs éligibles des titres grecs après que le nouveau gouvernement hellénique a remis en cause la dette de cet État. D’autre part, se pose la question de la validité de ces mesures non conventionnelles. Le Tribunal constitutionnel allemand a ainsi posé une question préjudicielle à la Cour de justice de l’Union européenne pour que celle-ci détermine si le programme OMT est compatible avec le traité FUE. En effet, celui-ci interdit le financement monétaire qui consiste pour les banques centrales à accorder des crédits ou des découverts aux États membres ; en tout état de cause, estiment les juges allemands, l’achat de titres ne constituerait pas une mesure de politique monétaire, de sorte que la BCE serait incompétente. La Cour de justice devrait rendre son arrêt au cours du second semestre 2015. En attendant, son avocat général a estimé, dans ses conclusions, que l’achat sur le marché secondaire par la BCE de titres de dette souveraine est valide si des conditions sont respectées afin de garantir que la mesure de politique monétaire est conforme au principe de
Institution de la zone euro au service de la stabilité financière
La BCE participe à l’assistance financière octroyée aux États membres de la zone euro frappés par une crise des dettes souveraines. Elle fait ainsi partie de la « troïka », vocable qui, initialement conçu pour décrire un groupe formé de trois composantes, a fini par cristalliser un imaginaire pour le moins méfiant. Certes, depuis février 2015, on ne parle plus de troïka, mais de « groupe de Bruxelles », ou d’institutions, terme au demeurant juridiquement – et politiquement – plus correct. En effet, l’ex-troïka désigne l’ensemble composé par deux institutions de l’Union européenne (la BCE et la Commission) et une institution financière internationale (le FMI). Que l’assistance financière soit tributaire de la volonté de ces institutions peut heurter, le Parlement européen ayant ainsi dénoncé les dérives de ce système. Toutefois, ces institutions interviennent uniquement parce qu’elles y sont invitées par les États de la zone euro.
Quelques précisions sur le mécanisme d’assistance financière de la zone euro s’imposent. Expérimenté au cours de la crise grecque, le MES a été pérennisé par un traité conclu en février 2012 par les États membres de la zone euro. Il constitue une institution financière internationale qui peut octroyer – le cas échéant avec le concours du FMI – une assistance financière à un État de la zone euro en difficulté qui prend la forme généralement d’un prêt. Cette assistance est cependant conditionnée : l’État doit adopter un programme de politique économique dont les mesures ont été négociées – dans un rapport de force nécessairement déséquilibré – avec le MES et le FMI. C’est la conditionnalité politique, laquelle s’avère particulièrement redoutable puisque l’assistance est accordée par tranches successives ; le versement de chaque tranche est alors tributaire d’un examen de la mise en œuvre par l’État de son programme.
Le MES est complété par une surveillance renforcée organisée par un règlement adopté en 2013 par le Parlement européen et le Conseil (ce règlement (UE) n°472/2013 fait partie du two Pack). Tant le traité MES que ce règlement prévoient ainsi l’implication dans la mise en œuvre de l’assistance financière de la Commission qui, selon l’expression consacrée, agit « en étroite relation avec la BCE et le cas échéant le FMI ». L’octroi de l’assistance financière demeure une décision prise par le conseil des gouverneurs du MES composé des États de la zone euro, d’un côté, et de celui du FMI, de l’autre côté. Dans la zone euro, c’est en pratique au sein de l’Eurogroupe que politiquement les décisions sont prises. On comprend le rôle joué par cette enceinte lorsqu’il s’est agi pour la Grèce de renégocier les modalités de l’assistance financière dont elle bénéficie. Les institutions (BCE, Commission et FMI) interviennent dans la mise en œuvre opérationnelle de cette assistance financière. En amont, elles définissent la conditionnalité politique en déterminant le contenu du protocole d’accord conclu avec l’État. En aval, elles procèdent à l’examen du respect par l’État de la conditionnalité politique.
La BCE est ainsi étroitement associée à la conditionnalité politique. Toutefois, elle n’intervient que parce qu’elle est y habilitée par les États de la zone euro. En effet, son implication est expressément prévue par le traité MES et par le règlement de 2013. La BCE agit dès lors pour le compte de la zone euro ce qui n’est pas sans poser de difficultés concrètes. En effet, le MES a pour objectif de garantir la stabilité financière de la zone euro dans son ensemble, alors que la BCE poursuit l’objectif fondamental de stabilité des prix et, pour ce faire, jouit d’une indépendance garantie par le traité. L’assistance financière ne saurait donc porter atteinte ni à l’objectif de stabilité des prix, ni à l’indépendance de la BCE. Cette dernière, de surcroît, est tenue par la règle d’interdiction du financement monétaire de sorte qu’elle doit veiller à éviter d’insérer dans la conditionnalité des mesures qui pourraient s’apparenter à des découverts ou des prêts. La question s’est ainsi posée à propos du versement à la banque centrale de Grèce des intérêts produits par les titres de dette grecque détenus par la BCE. En tant qu’actionnaire de la BCE, la banque centrale nationale a droit à des dividendes ; à son tour, en tant qu’actionnaire de la banque centrale nationale, l’État a droit à des dividendes. Aucun financement monétaire n’est alors à déplorer aussi longtemps que la distribution de dividendes se fait dans les conditions normales de marché. Cet exemple montre toute la difficulté pour la BCE de cumuler une double casquette, celle d’autorité monétaire et d’institution de la zone euro.
