Banques coopératives et stabilité financière

Saisie par le Conseil d’État italien de plusieurs questions préjudicielles en interprétation, la Cour de justice était appelée à se prononcer sur la compatibilité avec le droit de l’Union d’une législation italienne qui impose un plafond d’actifs de 8 milliards d’euros au-dessus duquel une banque populaire constituée sous forme de société coopérative doit être transformée en société par actions et permet à cette société de reporter le remboursement des actions détenues par un associé qui se retire, lors de cette transformation, pour une durée illimitée ainsi que d’en limiter le montant totalement ou partiellement.

La juridiction de renvoi s’interrogeait sur la compatibilité d’une telle législation avec diverses dispositions de droit primaire ou de droit dérivé relatives à la concurrence, à la régulation bancaire et aux libertés économiques.

Dans son arrêt du 16 juillet 2020, la Cour consacre l’essentiel de son analyse à la compatibilité de cette législation avec les libertés économiques protégées par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et la libre circulation des capitaux garantie par les traités.

S’agissant plus particulièrement de la régulation bancaire, la Cour considère que la législation nationale n’est pas contraire aux articles 29 du règlement n° 575/2013 [1] et 10 du règlement délégué n° 241/2014 [2] , qui fixent les conditions devant être remplies afin que des instruments de capital émis par des sociétés mutuelles ou coopératives soient éligibles en tant qu’instruments de fonds propres de base de catégorie 1. Dans l’hypothèse où le droit national interdit aux établissements de crédit de refuser de rembourser leurs instruments de fonds propres (ce qui est le cas du droit italien), ces dispositions subordonnent l’éligibilité des instruments de capital, à la condition que les établissements en cause disposent de la faculté de limiter ce remboursement. L’ampleur de ces limites, qui incluent le droit de différer le remboursement et celui d’en limiter le montant, est déterminé par l’établissement concerné en tenant compte de sa situation prudentielle. La Cour en déduit, par conséquent, que la législation en cause est conforme aux dispositions de droit dérivé précitées.

Une limitation admissible à la liberté d’entreprise et au droit de propriété

Selon une jurisprudence constante, la liberté d’entreprise et le droit de propriété, reconnus, respectivement, aux articles 16 et 17 § 1 de la Charte, ne constituent pas des prérogatives absolues : d’une part, la liberté d’entreprise « peut être soumise à un large éventail d’interventions de la puissance publique susceptibles d’établir dans l’intérêt général, des limitations à l’exercice de l’activité économique » [3] ; d’autre part, « l’exercice du droit de propriété peut faire l’objet de restrictions à la condition que ces restrictions répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général poursuivis par l’Union et ne constituent pas, au regard du but poursuivi, une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même du droit ainsi garanti » [4] . Conformément à l’article 52 § 1 de la Charte, des limitations peuvent être apportées à l’exercice des droits et libertés consacrés par celle-ci, pour autant que ces limitations sont prévues par la loi, respectent le contenu essentiel de ces droits et libertés, et que dans le respect du principe de proportionnalité, elles sont nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union et au besoin de protection des droits et libertés d’autrui.

En l’espèce, la Cour constate que faculté reconnue aux banques populaires de limiter le remboursement de leurs actions lorsque cela s’avère nécessaire pour qu’elles puissent être comptabilisées en tant qu’instruments de fonds propres de base de catégorie 1 est prévue par la loi, et que celle-ci respecte le contenu essentiel des droits et libertés invoqués. La Cour précise, d’une part, que la faculté accordée aux banques populaires de limiter le remboursement des actions en cas de retrait d’un associé n’entraîne pas une privation de propriété et ne constitue donc pas une intervention portant atteinte à la substance du droit de propriété et, d’autre part, que cette faculté respecte le contenu essentiel de la liberté d’entreprise, puisqu’elle n’empêche pas l’exercice de l’activité bancaire.

Concernant les objectifs poursuivis par la législation en cause, la Cour relève qu’elle vise à assurer une adéquation entre la forme juridique et les dimensions d’une banque populaire ainsi que le respect des règles prudentielles de l’Union encadrant l’exercice de l’activité bancaire. La Cour souligne que « de tels objectifs, qui sont de nature à assurer la bonne gouvernance dans le secteur bancaire coopératif, la stabilité de ce dernier ainsi qu’un exercice prudent de l’activité bancaire, contribuent à éviter une défaillance des établissements concernés, voire un risque systémique, et, par conséquent, à garantir la stabilité du système bancaire et financier ». Or, « les objectifs consistant à assurer la stabilité du système bancaire et financier ainsi que d’éviter un risque systémique constituent des objectifs d’intérêt général poursuivis par l’Union ». Insistant sur le risque systémique que représente, tant pour le système bancaire et financier que pour l’économie en général, la défaillance d’un établissement de crédit, la Cour déclare qu’« il existe un intérêt général évident à s’assurer qu’un investissement dans les fonds propres de base d’une banque ne soit pas retiré d’une façon inattendue et à éviter ainsi qu’exposer cette banque ainsi que l’ensemble du secteur bancaire à une instabilité prudentielle ». La Cour en conclut que les limitations à l’exercice du droit de propriété et de la liberté d’entreprise résultant de la législation considérée répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union, au sens de l’article 52 § 1 de la Charte.

Enfin, il appartient à la juridiction de renvoi de s’assurer, en application du principe de proportionnalité, que ces limitations ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire, au regard de la situation prudentielle des banques concernées, pour que les instruments de capital émis par les banques populaires soient éligibles en tant qu’instruments de fonds propre de base de catégorie 1.

Une restriction justifiée à la libre circulation des capitaux

L’article 63 § 1 du traité FUE interdit toutes les restrictions aux mouvements de capitaux entre les États membres et entre les États membres et les pays tiers. Selon une jurisprudence constante, des mesures nationales qui sont susceptibles d’empêcher ou de limiter l’acquisition d’actions dans les entreprises concernées ou qui sont susceptibles de dissuader les investisseurs des autres États membres d’investir dans le capital de celles-ci, doivent être qualifiées de « restrictions » au sens de cette disposition [5] .

En l’espèce, la Cour considère que la législation en cause, en limitant l’importance de l’activité économique pouvant être exercée par les banques populaires italiennes constituées sous la forme de sociétés coopératives, est susceptible de dissuader les investisseurs d’autres États membres et d’États tiers de prendre une participation dans le capital de ces banques. En effet, les banques populaires qui dépassent le plafond d’actifs, sont tenues de changer de statut, de réduire leurs actifs pour les ramener sous ce plafond ou de procéder à leur liquidation. Il en résulte que cette législation constitue une restriction à la libre circulation des capitaux interdite, en principe, par l’article 63 du traité FUE.

Des mesures nationales restreignant la libre circulation des capitaux peuvent toutefois être justifiées par des raisons impérieuses d’intérêt général, à condition qu’elles soient propres à garantir la réalisation de l’objectif qu’elles poursuivent et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre celui-ci [6] . En outre, une réglementation nationale peut constituer une entrave justifiée à une liberté fondamentale lorsqu’elle est motivée par des considérations d’ordre économique poursuivant un objectif d’intérêt général [7] . La réglementation en cause répondant à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union, à savoir assurer la stabilité du système bancaire et financier et éviter un risque systémique, la Cour juge que la restriction à la libre circulation des capitaux en résultant est justifiée, sous réserve que cette mesure restrictive soit apte, nécessaire et strictement proportionnée à la réalisation de ces objectifs. Il incombe ainsi à la juridiction de renvoi de vérifier que le plafond d’actifs fixé par la réglementation italienne soit apte à garantir la réalisation de ces objectifs et n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre ceux-ci.