Les banques commerciales sont mises à contribution pour aider les entreprises à traverser et à sortir de la période de crise de la Covid-19. D’importants programmes de prêts garantis par l’État (PGE) ont été mis en place. En Europe, ce sont plus de 1 650 milliards d’euros dans les cinq principaux pays (Allemagne, France, Royaume-Uni, Italie et Espagne) garantis entre 70 et 100 % par une banque publique (Bpifrance en France), elle-même contre-garantie par le Trésor public
Pour les banques, la situation est nouvelle. À vrai dire, tout est nouveau : des taux d’intérêt négatifs sur les réserves et sur le refinancement (TLTRO), des dividendes « encadrés » par le régulateur, un allègement temporaire des règles prudentielles, et maintenant ces prêts garantis. Est-ce le début d’un pilotage du système bancaire par l’État ?
En réalité, ces changements s’inscrivent dans une évolution entamée dans la décennie 2010, qui aura vu l’ébranlement progressif du modèle mis en place à la fin du siècle dernier et une emprise croissante de l’État sur l’ensemble du système monétaire et financier.
Le « trio »
La relation entre les banques et l’État ne se limite pas à un tête-à-tête. Il faut aussi s’intéresser au rôle joué par le régulateur. Ce « trio » a connu au cours de l’histoire des configurations variables donnant, selon les périodes, un rôle prépondérant à l’une ou l’autre des parties.
Par « régulateur », on entend ici la banque centrale et les entités chargées de la réglementation et de la supervision des banques. Il a une double mission : d’une part émettre la monnaie légale, dans le cadre d’une politique monétaire, instrument de la régulation macroéconomique, d’autre part assurer l’intégrité du système de paiements et la stabilité du système financier.
Les banques jouent un rôle essentiel dans l’économie en prenant en charge à l’actif de leur bilan des risques diversifiés. Elles assurent ainsi simultanément un financement aisé des entreprises et le besoin de sécurité des épargnants. Leur passif, sous forme de dépôts, circule alors comme un moyen de paiement. Cette faculté de créer de la monnaie justifie la réglementation prudentielle qui leur est appliquée et leur lien particulier avec la banque centrale. Mais les banques sont en même temps des acteurs privés, des entreprises désireuses de faire des profits. Il existe donc une tension permanente entre cet objectif et la mission de quasi-service public dont elles sont investies.
L’État exerce une fonction tutélaire vis-à-vis du système financier, comme vis-à-vis de l’ensemble du corps social. Il est garant des droits fondamentaux de tous les citoyens. En l’espèce, il doit leur assurer un fonctionnement sans heurts du système de paiement, une stabilité suffisante de la valeur de la monnaie et la protection de leur épargne. La faillite d’une banque est un événement lourd de conséquences. Elle exige par conséquent une action préventive, sous la forme d’une réglementation ad hoc, et curative en cas de besoin (adossement à une autre banque, sauvetage, transfert des clientèles ou des activités essentielles). Et, si la banque est « grosse » (Too Big To Fail), un bail-out est inévitable. La tutelle des banques est seulement déléguée au régulateur.
Mais il existe une face sombre de l’État. Celui-ci est aussi mû par ses intérêts propres, celui des gouvernants, celui de ses agents. Il est un emprunteur majeur sur le marché des capitaux. Des conflits d’objectifs peuvent surgir : l’État peut être tenté d’élargir ses déficits, de monétiser sa dette, dans un but strictement politique, créant de dangereux déséquilibres.
Cette construction tricéphale est ainsi parcourue de tensions et de contradictions incessantes. Il faut trouver une architecture propre à les limiter le plus possible.
Le compromis de Maastricht
Le modèle qui avait cours, du moins en France, jusque dans les années 1980 est aux antipodes de celui qu’a institué par la suite le Traité de Maastricht. Après la Seconde guerre mondiale, l’État, fortement endetté, était soucieux de pérenniser son financement et de favoriser la modernisation de l’économie. La Banque de France prenait ses instructions à la Direction du Trésor. Celui-ci avait aménagé une tuyauterie financière lui assurant des ressources bon marché : le fameux « circuit du Trésor ». Les grandes banques, nationalisées depuis 1945, étaient enserrées dans la réglementation tatillonne de l’encadrement et de la sélectivité du crédit. Les épargnants subissaient une « répression financière ». Leur épargne mal rémunérée autorisait des taux débiteurs bas, propices à la croissance. Bref, l’État tenait tous les leviers de commande.
Cette période a pris fin avec la Grande Inflation des années 1970 et le changement d’univers financier qui a succédé à l’abandon du régime monétaire de Bretton-Woods. On est entré alors dans l’ère du « capitalisme financier mondialisé »
La création de la monnaie unique a contraint les Européens à rechercher une nouvelle solution au problème institutionnel de la monnaie. Et il fallait que cette solution fût compatible avec l’hétérogénéité politique de l’Union. On s’est pour cela inspiré du modèle fédéral allemand.
L’État (i. e., les États membres de la zone euro, pris collectivement) a conféré au régulateur une totale liberté de décision, sur tous les sujets de politique monétaire et de contrôle prudentiel. L’indépendance de la BCE devenait un article intangible du dogme. Corollaire, le financement des Trésors publics par l’Institut d’émission était prohibé. Ainsi se trouvait résolu tout conflit d’intérêts potentiel entre des États dépensiers et une banque centrale soucieuse de la stabilité des prix. La lutte contre l’inflation était la priorité. Le Traité prévoyait même de plafonner les déficits et la dette publics de chacun des États membres.
Le caractère privé des établissements financiers devenait la norme. La France n’avait-elle pas effacé toute trace du programme de nationalisation de 1981, tout en banalisant les établissements spécialisés dans des financements sectoriels (Crédit National, Crédit Agricole, Crédit foncier, CEPME, etc.) ? La concurrence, le level playing field, devait être un stimulant pour l’innovation financière en même temps qu’une incitation à une gestion responsable.
Le face-à-face des banques et du régulateur
Ainsi, au tête-à-tête État-banques des années 1950-1980, a succédé un face-à-face régulateur-banques dans la période 1980-2010. Dans les premières années, toute l’attention s’est portée sur les normes prudentielles mises en place au niveau international par Bâle 1 et Bâle 2.
Cependant, la Grande Crise de 2008 a montré que certains acteurs de la finance étaient capables d’excès préjudiciables à tous. Les régulateurs ont dû renforcer le filet de sécurité qu’ils avaient mis en place. Cette fois, les États étaient étrangers à ces tribulations. Au cours des dix années suivantes, à la suite des préconisations dites de Bâle 3, la réglementation relative aux exigences de fonds propres et à la liquidité s’est enrichie. Pour permettre une reprise en main d’établissements en difficulté par le régulateur, une procédure de « résolution » des banques les oblige à distinguer et, d’une certaine manière à isoler, les activités dites « essentielles » pour la collectivité (la collecte des dépôts, le crédit aux entreprises, le fonctionnement des infrastructures de paiement et de gestion de l’épargne, etc.) ; pour éviter le doom-loop, l’engrenage périlleux entre santé des banques et endettement public, un mécanisme de bail-in a été substitué à la procédure de bail-out qui prévalait jusqu’à présent.
Un autre aspect de la réglementation est celui de la protection du consommateur – épargnant et du consommateur – emprunteur. Une bonne information lui est due. La relation avec son banquier doit être aussi transparente que possible. L’État apporte sa contribution en garantissant les dépôts à hauteur de 100 000 euros. Cette garantie est, en théorie, fondée sur un fonds abondé par les banques au fil du temps ; mais en pratique, à ce jour, en France, ce fonds ne dispose que de 4,7 milliards d’euros, bien loin de ce qui serait nécessaire. Et, on l’a vu en 2008, en France et ailleurs, il est clair que, en cas de besoin, l’État fera en sorte que cet engagement soit honoré.
Ici, comme avec le bail-in, règne une grande ambiguïté : chacun sait que les États sont prêts à recourir au bail-out en cas de nécessité, mais la nouvelle règle le nie, pour tenter d’éviter l’aléa moral et parce qu’elle est politiquement impopulaire. Le bail-out, c’est une protection forte du consommateur, mais avec une contrepartie peu satisfaisante pour la société : les gains sont privés, les pertes sont socialisées.
Enfin, dans la crise de la Covid, les banques centrales, avec le soutien des États, ont imposé aux banques des restrictions sur les dividendes, les interdisant quasiment à certaines banques, de manière à renforcer leur solidité financière et les préparer à absorber plus facilement une hausse du coût du risque qui ne manquera pas d’advenir- avec un décalage du fait des aides apportées par les Pouvoirs publics – à la suite de la récession de 2020. En contrepartie, certaines contraintes réglementaires ont été temporairement allégées.
La banque, auxiliaire de l’État
De longue date, la banque a assisté l’État dans ses missions. C’est un aspect méconnu, mais dont l’importance va croissant.
Le développement de produits peu risqués et dotés d’un avantage fiscal (dans une tradition qui remonte à 1815) est devenu une spécialité française : Livret A, Livret de développement durable et solidaire, Livret d'épargne populaire, Livret jeune, Compte épargne logement, Plan épargne logement, Plan d'épargne retraite populaire, Compte d'épargne ou livret d'épargne bancaire, sans parler de l’assurance vie, et autres PEA. Chacun est censé y trouver son compte : les banques avec des produits à vendre, bénéficiant de l’attrait d’une faveur fiscale, si chère aux Français ; le gouvernement, qui passe par le canal de distribution bancaire pour déployer sa politique dans les domaines les plus variés (le logement, la préservation de l’environnement, l’aide aux plus défavorisés et aux jeunes générations, etc.).
Mais ceci ne s’arrête pas aux produits d’épargne. En matière de crédit, il y a les prêts aidés, les prêts à taux zéro. Et l’utilisation des banques comme auxiliaire de l’État a trouvé deux points d’application nouveaux, autour du traitement de l’information de leurs clients :
– le premier est celui de la déclaration fiscale. Depuis trente-cinq ans déjà, les banques ont l’obligation de fournir à leurs clients, et pour le compte du fisc, l’état de leurs revenus financiers, de leurs plus ou moins-values, à l’aide de l’IFU (imprimé fiscal unique). L’adoption du prélèvement à la source a été l’occasion d’une évolution importante, puisque, depuis 2018, les banques doivent donner accès au contenu de comptes des clients ;
– le second est celui du respect des règles. Les banques sont désormais en charge de vérifier pour le compte des Pouvoirs publics que leurs clients se conforment à la loi, dans le domaine du blanchiment d’argent, mais aussi de l’évasion fiscale, de la discrimination, etc.
Vers un nouveau contrat ?
Le contexte qui avait façonné le compromis de Maastricht a radicalement changé. Du fait des crises systémiques successives, 2008 et 2011, plusieurs tabous sont tombés. L’inflation n’est plus la hantise des banquiers centraux. Le risque est davantage celui de la déflation. On s’est accommodé de déficits publics élevés, s’il s’agit de sauver les banques et avec elles le reste de l’économie. On tolère même que la dette soit monétisée. Les critères de Maastricht appartiennent au passé.
La crise actuelle de la Covid-19 amplifie ces évolutions. On ne se débarrassera pas facilement de la dette accumulée à l’occasion et le financement du budget restera une préoccupation majeure des prochaines années. À l’issue de la pandémie, un redéploiement sectoriel sera nécessaire, avec des contours assez clairs : des secteurs en difficulté, à soutenir et reconvertir (aéronautique, tourisme, transport, culture), des secteurs émergents, à développer (technologie, IA, santé, éducation, énergies nouvelles). À cela s’ajoute l’énorme effort d’investissement indispensable pour relever le défi du réchauffement climatique et assurer la transition énergétique.
Ce grand chambardement doit se faire d’abord par le marché et l’initiative privée, mais il nécessitera des aides publiques. Car si nul ne peut prévoir l’avenir, on peut faire raisonnablement l’hypothèse que ce que nous venons de vivre est un signal : dans un univers de réseaux mondialisé, les « cygnes noirs » sont plus fréquents, les externalités plus nombreuses. Le climat, l’environnement, la pandémie sont déjà dans nos têtes, mais la cybercriminalité, les révolutions, les explosions sociales, les conflits religieux, les catastrophes naturelles, des terrorismes fous ou des Fukushima sont des risques potentiels : les « macrorisques » se rapprochent et sont réels. Quel paysage ce nouveau contexte présage-t-il pour notre trio ?
La situation n’est pas sans rappeler la période des années 1950-1980 où la « répression financière » était le seul moyen de contourner le jeu du marché et de financer les besoins de l’État. Les temps ont beaucoup changé mais la préoccupation est la même. La tentation est celle d’un « capitalisme social étatique »
– la politique monétaire et prudentielle va incorporer des préoccupations nouvelles : la BCE cherchera à accélérer la transition énergétique, la politique de Bâle III sera infléchie pour favoriser le financement des États ou des secteurs prioritaires (qu’on songe aux possibilités offertes par les ratios de fonds propres ou le HQLA (high quality liquid assets) dans les contraintes de liquidité) ; les politiques non conventionnelles (achat de titres publics, notamment), les taux bas, même les débats autour de l’helicopter money et la tentation de la « nouvelle théorie monétaire » vont dans le sens de resserrer les liens des Banques centrales avec les États. Les banques devront s’y adapter ;
– les banques vont naturellement accompagner le redéploiement sectoriel, mais elles vont le faire dans leur logique d’acteurs privés. Le PGE est un exemple du type d’impulsion que les États voudront ajouter. Un exemple significatif d’ailleurs, puisque le compromis a dû être trouvé sur les modalités des PGE : des allègements de contrainte de fonds propres ou de liquidité sur les ratios prudentiels, un taux et des échéanciers encadrés, une cohérence avec les conditions proposées dans les autres pays, etc. ;
– l’ajustement entre l’épargne et l’investissement est d’ores et déjà impacté par la thésaurisation massive qui s’est constituée depuis un an (150 milliards en France), par les évolutions de balances courantes et par les besoins considérables et pérennes que la pandémie a révélés. Les entreprises vont devenir une priorité, et la tentation sera grande pour l’État d’intervenir dans l’ajustement qui ne manquera pas de se produire dans le bilan des banques.
Bref, pour éviter de tomber dans l’étatisme et donner sa chance aux initiatives et au dynamisme dans l’industrie, les services et la technologie, il va falloir élaborer une nouvelle doctrine et rendre compatibles les logiques et les motivations de nos trois protagonistes : le « contrat » entre la banque et les Pouvoirs publics doit être discuté et un équilibre entre volontarisme et liberté d’initiative trouvé.
Car, comme toujours, l’État, le régulateur et les banques sont condamnés à s’entendre.
