La Banque Centrale Européenne n’est pas compétente pour réglementer l’activité des chambres de compensation

Le 5 juillet 2011, la Banque Centrale Européenne (BCE) a publié sur son site Internet un document intitulé « cadre de surveillance de l’eurosystème » décrivant le rôle de l’ eurosystème [1] dans la surveillance des « systèmes de paiement, de compensation et de règlement ». Or, ce « cadre de surveillance » prévoyait que les contreparties centrales, qui ont, en moyenne, une exposition de crédit nette journalière de plus de 5 milliards d’euros dans l’une des principales catégories de produits libellés en euros, devaient être « juridiquement constituées dans la zone euro, avec un plein contrôle et une entière responsabilité au niveau de la gestion et des opérations, sur toutes les fonctions essentielles exercées à partir de la zone euro [2] ». La BCE justifiait cette exigence de localisation par l’importance des systèmes de règlement de titres et des contreparties centrales pour le système financier et le fait qu’un dysfonctionnement de la part des infrastructures situées hors de la zone euro pourrait avoir des incidences négatives sur des systèmes de paiement situés dans la zone euro, alors même que l’eurosystème ne dispose d’aucune influence directe sur de telles infrastructures.

Cependant, le Royaume-Uni pouvait craindre que cette politique de localisation aboutisse au transfert dans la zone euro de certaines chambres de compensation établies à Londres. Il a donc introduit, en 2011, un recours en annulation devant le tribunal de l’UE sur le fondement de l’article 263 TFUE, au motif, notamment, que la BCE n’était pas compétente pour imposer une exigence de localisation dans la zone euro à l’égard des contreparties centrales intervenant dans la compensation de titres financiers. Par un arrêt rendu le 4 mars 2015, le tribunal a annulé les dispositions du « cadre de surveillance » imposant une telle obligation.

Un recours jugé recevable

Avant d’examiner le recours au fond, le Tribunal devait se prononcer sur sa recevabilité. Or, à titre de fin de non-recevoir, la BCE soutenait que le « cadre de surveillance » ne constituait pas un acte produisant des effets de droit et que, par conséquent, il n’était pas susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation. Il ne s’agissait pas, selon elle, d’un acte visant « à fixer une ligne de conduite obligatoire pour les institutions ou les États membres ou encore pour les banques centrales nationales ou les contreparties centrales », mais d’un simple document d’information adressé au grand public. Cette solution n’est cependant pas partagée par le tribunal, qui déclare au contraire le recours recevable au terme d’une analyse détaillée se fondant, conformément à une jurisprudence constante, à la fois sur le libellé de l’acte et le contexte dans lequel il s’ inscrit [3] , sa substance [4] ainsi que l’intention de son auteur [5] . Il insiste, en particulier, sur la perception du « cadre de surveillance » par les autorités de régulation des États membres de la zone euro qui pouvaient croire, à sa lecture, que l’eurosystème dispose de la compétence pour réglementer l’activité des systèmes de compensation et de règlement de titres et qu’elles étaient tenues, dès lors, de veiller au respect de l’exigence de localisation.

Si l’arrêt commenté contribue à préciser le régime contentieux des actes de la BCE, rappelant ainsi que cette institution de l’Union est soumise au contrôle de la Cour de justice de l’Union européenne, son intérêt tient essentiellement à la solution rendue au fond.

La compétence de la BCE en question

La BCE fondait sa compétence sur une triple base juridique :

• l’article 127 § 1 TFUE, qui assigne au Système européen de banques centrales (SEBC) l’objectif de maintenir la stabilité des prix et d’apporter son soutien aux politiques économiques générales dans l’Union ;
• l’article 127 (§ 2, quatrième tiret) qui prévoit que « les missions fondamentales relevant du SEBC consistent à […] promouvoir le bon fonctionnement des systèmes de paiement » ;
• l’article 22 des statuts du SEBC et de la BCE [6] , aux termes duquel « la BCE et les banques centrales nationales peuvent accorder des facilités, et la BCE peut arrêter des règlements, en vue d’assurer l’efficacité et la solidité des systèmes de compensation et de paiements au sein de l’Union et avec les pays tiers ».

La BCE estimait qu’elle avait le pouvoir d’imposer une obligation de localisation aux contreparties centrales, sans habilitation du Conseil, en vertu de la mission de promotion du bon fonctionnement des systèmes de paiement impartie à l’eurosystème par l’article 127 § 2 TFUE, et pour laquelle la banque centrale dispose d’une compétence réglementaire en vertu de l’article 22 des statuts. Elle soutenait, en particulier, que la mission de promotion du bon fonctionnement des systèmes de paiement incluait les systèmes de compensation de titres et, partant, l’activité des contreparties centrales lorsqu’elles intervenaient dans ce cadre.

Mais, là encore, le tribunal retient une autre interprétation. Il considère en effet que la compétence de la BCE est limitée par l’article 127 § 2 TFUE aux seuls systèmes de paiement. En l’absence de référence explicite à la compensation de titres dans l’article 22 des statuts, le tribunal juge que « le choix de l’expression “système de compensation et de paiements” est destiné à souligner que la BCE dispose de la compétence pour adopter des règlements en vue d’assurer l’efficacité et la sécurité des systèmes de paiement, y compris ceux incluant une phase de compensation, plutôt que de lui attribuer une compétence réglementaire autonome à l’égard de l’ensemble des systèmes de compensation ». Le raisonnement du tribunal repose sur une analyse, très fine, des notions de « système de paiement » et de « paiement » en droit de l’Union. Il indique, notamment, qu’un « système de paiement » relève du transfert de fonds et que « si une telle définition est susceptible d’inclure le volet “liquidité” des opérations de compensation, il en va différemment du volet “titres” des opérations de compensation d’une contrepartie centrale, de tels titres, s’ils peuvent s’apprécier comme faisant l’objet d’une transaction donnant lieu à transfert de fonds, ne constituant toutefois pas, en eux-mêmes, des paiements ».

Enfin, le tribunal rejette l’argumentation de la BCE selon laquelle la mise en œuvre de la mission de promotion du bon fonctionnement des systèmes de paiement, prévue à l’article 127 (§ 2, quatrième tiret), implique qu’elle dispose nécessairement du pouvoir de réglementer l’activité des infrastructures de compensation de titres, en raison de l’incidence qu’une défaillance de celles-ci pourrait avoir sur les systèmes de paiement. Il rappelle que la Cour a admis, sur le fondement de la théorie des compétences implicites, que des pouvoirs non expressément prévus par les dispositions des traités puissent être exercés lorsqu’ils s’avèrent nécessaires pour atteindre les objectifs fixés par ces derniers [7] . Le tribunal souligne toutefois que « l’existence d’un pouvoir réglementaire implicite, qui constitue une dérogation au principe d’attribution posé par l’article 13 § 2 TUE, doit être appréciée de façon stricte. Ce n’est qu’exceptionnellement que de tels pouvoirs implicites sont reconnus par la jurisprudence et, pour qu’ils le soient, ils doivent être nécessaires pour assurer l’effet utile des dispositions du traité ou du règlement de base concerné. » Sans nier le risque que des perturbations affectant les infrastructures de compensation de titres puissent se répercuter sur les systèmes de paiement et nuire ainsi à leur bon fonctionnement, le tribunal considère que cela ne suffit pas à justifier la reconnaissance au profit de la BCE de pouvoirs implicites de réglementation des systèmes de compensation. Il invite alors la BCE à demander au législateur de l’Union, si elle l’estime nécessaire, une modification de l’article 22 des statuts, par l’ajout d’une référence explicite aux systèmes de compensation de titres [8] .

Notons pour finir que la BCE et la Banque d’Angleterre ont conclu, le 29 mars 2015, un accord prévoyant notamment la transmission à la BCE de données relatives aux chambres de compensation britanniques ayant une importante activité en euros.

1 L’eurosystème, ou Système européen des banques centrales (SEBC), est composé de la BCE et des banques centrales des États membres ayant adopté l’euro. 2 Cadre de surveillance de l’eurosystème, pt 6. 3 CJCE 20 mars 1997, France c/ Commission, aff. C-57/95, Rec. p. I-164, pt 18 - CJCE 1er décembre 2005, Italie c/ Commission, aff. C-301/03, Rec. p. I-727, pts 21 à 23. 4 CJCE 9 octobre 1990, France c/ Commission, aff. C-366/88, Rec. p. 348, pt 23. 5 CJUE 26 janvier 2010, Internationaler Hilsfonds c/ Commission, aff. C-362/08 P, Rec. p. I-40, pt 52. 6 Protocole n° 4 sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la BCE annexé au TFUE. 7 CJCE 31 mars 1971, Commission c/ Conseil, aff. 22/70, Rec. p. 32, pt 28. 8 L’article 129 § 3 TFUE prévoit un mécanisme de modification simplifié, dérogatoire à celui de l’article 48 TUE, de certaines dispositions des statuts dont l’article 22. Il permet au Parlement européen et au Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, sur recommandation de la BCE ou sur proposition de la Commission, de modifier ces dispositions.