La mise en œuvre des règles du Comité de Bâle n’est pas la même d’un côté et de l’autre de l’Atlantique. Comment cela s’explique-t-il ?
Le système bancaire américain est fondamentalement différent de ceux des différents pays européens, quels qu’ils soient. Par exemple, il n’est pas concentré entre les mains de quatre ou cinq très grandes banques et quelques institutions régionales spécialisées comme en Allemagne. La taille de nos très grandes banques, que nous appelons désormais les
Une autre différence majeure est la relation qu’ont les banques européennes avec leur gouvernement au niveau de leur passif, à travers l’obligation de détenir des obligations souveraines de leur pays. Cela n’a jamais été le cas aux États-Unis. Ensuite – et cela peut être un peu contre-intuitif –, de notre côté de l’Atlantique, le pouvoir politique est partagé de manière relativement équitable entre les grandes banques et les 8 000 petites institutions que nous appelons « community banks ». Cela implique des relations assez différentes avec le législateur et les régulateurs. Ces derniers sont par ailleurs nombreux : il y a la FED, la FDIC et
Comment ces différences se traduisent-elles en matière de réglementation prudentielle bancaire ?
Les États-Unis n’ont jamais vraiment mis en œuvre les règles de Bâle II. Le système bancaire était resté sous le système beaucoup plus simple de Bâle I, à l’exception des grands établissements – ceux dont les actifs dépassaient les 250 milliards de dollars – à qui le régulateur a demandé de migrer progressivement vers un système basé sur les modèles internes. Ce process commençait tout juste lorsque sont arrivées la crise et les règles de Bâle III. Ces dernières ont été introduites aux États-Unis à travers l’amendement Collins du Dodd-Frank Act et mises en place en 2013. Selon cet amendement, les règles de Bâle III ne peuvent permettre à une banque américaine, petite ou grande, de réduire ses exigences réglementaires en capital en dessous de ce que prévoyaient les anciennes règles, et en particulier le ratio de levier, qui est un dispositif très ancien et essentiel pour nous. C’est un floor permanent, inscrit dans la loi, et je ne vois pas cela changer.
Pourquoi alors développer des modèles internes ?
C’est imposé par le régulateur pour les plus grandes banques. Ces modèles internes ne permettent pas de réduire les exigences en fonds propres, mais s’ils établissent qu’il en faut davantage, il faut les suivre.
Les modèles sont-ils également utilisés pour la gestion des risques en interne ?
En effet et les États-Unis ont même montré le chemin en la matière, en mettant en place il y a une dizaine d’années
Le floor que le Comité de Bâle prévoit de mettre en place n’aura donc pas un impact majeur sur les grandes banques américaines…
C’est exact. Il y a une autre raison à cela et elle tient à la nature de nos stress-tests, bien plus durs. Ils sont de deux sortes : l’un – le supervisory stress-test – consiste pour une banque à utiliser les scénarios de stress et les modèles publiés par la FED et à les appliquer à son bilan ; l’autre – le company run test – implique un ajustement des modèles de la FED aux caractéristiques de l’établissement. Une fois de plus, c’est le plus exigeant des deux qui doit être satisfait.
Quelles sont les mesures envisagées par le Comité de Bâle qui risquent le plus d’affecter les banques américaines ?
Ce ne sera pas tant au niveau du credit book que du trading book. Les standards actés à la suite de la révision des exigences minimales de fonds propres en regard du risque de marché
Les exigences en matière de titrisation pourraient être allégées par le Comité de Bâle pour la titrisation dite « simple, transparente et comparable »…
Je ne pense pas que les États-Unis appliquent ce type de règle. Nous regardons ce qui se fait au niveau de l’UE, car cela aura une incidence sur la capacité des titrisations américaines à accéder au marché européen. Mais le système américain est très différent, avec le poids des Mortage-Backed Securities, l’existence de Freddie Mac et Fannie Mae, l’absence de covered bonds… On ne peut pas comparer les deux systèmes.
Quelle importance a aujourd’hui le ratio de levier dans le cadre prudentiel américain ?
Nous avons un ratio de levier depuis les années 1970. Selon les banques, il était de 3 à 5 % du total des actifs, y compris hors-bilan. Les États-Unis ont consacré des efforts considérables pour le faire adopter à l’échelle internationale dans le cadre des négociations autour de Bâle I, puis II. Cela n’a abouti qu’après la crise, avec Bâle III. De notre côté, nous avons créé en 2014 un ratio de levier additionnel – le Supplementary Leverage Ratio (SLR) – qui va au-delà de notre ratio de base. Pour le moment, il s’applique aux 8 G-SIB et son niveau est bien supérieur à ce qui est demandé par le Comité de Bâle : il est de 5 % pour la holding de tête des établissements et de 6 % pour les filiales bénéficiant de la garantie des dépôts. C’est cette dernière exigence qui est la plus contraignante.
Il est souvent reproché au ratio de levier d’être trop simpliste et de pousser les établissements à prendre des positions plus risquées. Comment les autorités américaines voient-elles les choses ?
Il faut tout d’abord noter que, du fait de la diversité des régulateurs en matière bancaire, la réglementation américaine est toujours le résultat d’un compromis. Certains ne sont pas inquiets de ce risque d’arbitrage au profit d’actifs plus risqués du fait de la nature rigoureuse de nos autres exigences, comme les stress-tests et l’ICAAP. Leur inquiétude se porte davantage sur la partie peu risquée du bilan, comme les réserves excédentaires déposées à la banque centrale ou même le cash qui, bien que sans risque, se voient imposer le ratio de 6 %. La FDIC ainsi que certains hommes politiques sont ainsi très attachés à la simplicité du ratio de levier. D’autres sont plus critiques, comme la FED, qui parle ouvertement de changer le système. Mais elle n’est pas suivie par les pouvoirs politiques.
Vous avez été l’une des premières à parler de « Bâle IV ». Qu’est-ce qui justifie l’utilisation de ce terme ?
Les discussions deviennent très techniques. La FRTB est-elle la transformation de Bâle 2,5 en Bâle III, ou est-ce Bâle IV ? On commence à débattre du sexe des anges ! Les chiffrages donnés varient. De mon côté, je pense que ces mesures introduisent un changement structurel et qu’elles vont avoir des impacts stratégiques structurels. C’est pourquoi je parle de Bâle IV.
Pensez-vous que ces nouvelles règles vont permettre un level playing field entre les deux rives de l’Atlantique ?
J’en doute ! Il faudra voir comment elles seront rédigées au final par le Comité de Bâle, en particulier les floors et l’impact qu’ils auront sur le ratio de levier qui doit lui aussi être augmenté pour les G-SIB. Mais d’une manière générale, les différences entre le système bancaire et sa régulation sont si importantes d’un côté et de l’autre de l’Atlantique que l’harmonisation et la comparabilité seront très difficiles à atteindre. Le fait que le recours aux notations externes des agences soit interdit par la loi américaine et autorisé en Europe en est un exemple. L’existence d’un ratio de levier très contraignant chez nous en est un autre.
Qu’en est-il de l’extraterritorialité des lois entre les États-Unis et l’Union européenne ?
En matière bancaire, le point essentiel est la décision de la FED que toute banque étrangère d’une certaine taille avec des activités aux États-Unis doit créer une holding intermédiaire directement régulée par la loi américaine. Donc toute mesure réglementaire européenne divergente qui toucherait de manière extraterritoriale la filiale américaine d’une maison mère européenne ne peut s’appliquer aux États-Unis.
