Bail-in : un outil puissant à bien calibrer

En réponse à la récente crise financière, plusieurs initiatives nationales et internationales visent à minimiser le recours au bail-out – c’est-à-dire le renflouement des établissements par les fonds publics – en adoptant des régimes de résolution des faillites bancaires qui incluent un pouvoir de bail-in. Ce dernier consiste à imposer des pertes à certains créanciers privés dès lors que la banque reçoit des fonds publics [1] . S’il a de nombreux avantages, ce pouvoir nécessite d’être calibré avec soin dans sa mise en œuvre, afin d’assurer son efficacité et de réduire ses possibles effets secondaires.

Qu’est-ce que le bail-in ?

Le bail-in [2] octroie aux autorités de résolution un pouvoir légal de recapitaliser une entité en difficulté, en imposant la conversion de sa dette en capital et/ou sa réduction forcée. Le bail-in peut s’appliquer à des entités en liquidation (gone concern) ou en cours d’exploitation (going concern). Le bail-in diffère des instruments de fonds propres dits contingents (comme les obligations convertibles [3] ou CoCos), qui prévoient contractuellement une réduction en dette ou une conversion en capital à la suite d’un événement déclencheur « objectif » – par exemple, le passage du ratio Core Tier 1 en dessous d’un niveau cible. À l’inverse, le bail-in est un pouvoir légal permettant aux autorités de résolution d'agir et de convertir ou réduire la valeur d’une dette, sans négociation ou accord préalable des créanciers. Bien que différents dans leur conception, ces outils visent tous deux à améliorer la solvabilité des établissements en difficulté.

De nombreux avantages…

Au cours de la récente crise financière, en l’absence d’outils de résolution appropriés dans le secteur bancaire, de nombreux pays ont dû renflouer leurs banques défaillantes (ou autres institutions financières) avec des fonds publics. En effet, l’alternative qu'aurait été la liquidation judiciaire aurait engendré des effets de contagion systémiques, comme dans le cas de Lehman Brothers.

Toutefois, ces interventions étatiques ont pesé sur les finances publiques et renforcé le cercle vicieux entre des banques et des États faibles. Dans ce contexte, le bail-in présenterait plusieurs avantages. Il permettrait d’agir rapidement, afin de préserver les fonctions clés d’une banque en détresse. La dette et les autres éléments de passif éligibles au bail-in pourraient en effet être immédiatement mobilisés pour renflouer la banque, laissant ensuite davantage de temps aux autorités pour restructurer plus en profondeur cette banque en crise, mais qui reste viable. Cette intervention rapide permettrait en outre de diminuer le risque de déstabilisation systémique. Enfin, en obligeant les banques à détenir des dettes qui peuvent être soumises au bail-in, les créanciers privés des banques absorberaient les pertes potentielles avant que les contribuables ne soient sollicités. L’aléa moral s’en trouverait réduit, les créanciers privés ne se trouvant plus de facto protégés par la mise en place de plans de sauvetage public.

…mais aussi des effets secondaires

À ce stade, très peu de régimes de bail-in étant opérationnels – à l’exception peut-être du Danemark –, il reste difficile d’en évaluer concrètement l’impact. Néanmoins, les principaux effets potentiellement négatifs qui sont généralement mentionnés sont un renchérissement du coût de la dette bancaire, avec un risque de contournement du nouveau régime par les banques et les investisseurs au profit de produits qui échapperaient au bail-in, et enfin un risque potentiel de contagion au secteur financier non bancaire, investisseur traditionnel en dette bancaire.

Un renchérissement des coûts de financement des banques

Tout en diminuant la probabilité de défaut (Probability of Default – PD) s’il était activé à temps pour sauver une banque en difficulté, le bail-in devrait réduire le taux de recouvrement (Loss Given Default – LGD) des créanciers non garantis, détenteurs de dette senior unsecured. En conséquence, ces derniers exigeraient une prime de risque plus élevée. Les estimations des analystes varient, mais tendent à valoriser ce coût supplémentaire (dit « premium de bail-in ») en comparant la dette senior non garantie avec un substitut, comme la dette subordonnée – ou, pour les banques qui en ont déjà émis, les CoCos – du même emprunteur. Ce coût supplémentaire pourrait varier entre 100 et 500 points de base, selon la qualité de notation de la banque émettrice. Les analystes expliquent que la différence entre dette et capital s’estomperait, puisque le bail-in rendrait la dette senior – laquelle sert normalement au financement régulier des opérations de la banque – quasi identique à de la dette subordonnée – qui représente du capital, la protection ultime des créanciers seniors d’une banque en cas de faillite. Cette augmentation du coût de refinancement, qui reste encore difficile à évaluer dans le contexte volatil de la crise actuelle et face à un environnement réglementaire en pleine mutation, pourrait peser sur la rentabilité et, à terme, sur la solvabilité de certaines banques. À l’échelle macroéconomique, des coûts de financement structurellement plus élevés peuvent également peser sur la croissance économique.

Une fragmentation des bilans bancaires

Par des effets de contournement induits, le bail-in pourrait engendrer une refonte significative de la structure de passif des banques. En effet, face à des coûts de financement plus élevés sur la dette non garantie, les banques seraient amenées à adapter leur structure de financement. Les banques pourraient augmenter leur refinancement à très court terme (moins d’un mois) ou l’émission de dette garantie par du collatéral, ces instruments échappant généralement au régime de bail-in. Par exemple, les obligations foncières, les opérations de politique monétaire couvertes par du collatéral éligible et les pensions livrées bloquent une part croissante des actifs des banques – en moyenne, entre 15 et 20 % pour les banques européennes, voire plus pour certaines banques [4] . Par voie de conséquence, le passif en liquidation s’en trouverait indirectement amoindri, laissant moins de collatéral disponible pour les créanciers non garantis (dont les déposants [5] ). Ces mêmes créanciers ont déjà vu leurs coussins en capital et en dettes subordonnées – ​insuffisants au départ – fortement érodés par la crise financière, réduisant les premières lignes de défense contre les pertes. La conjonction de tous ces éléments risque de peser fortement sur le rebond du marché de la dette bancaire non garantie en Europe.

Des risques de contagion entre secteurs bancaires et non bancaires

Une part importante des titres bancaires est achetée par d'autres institutions financières. Par conséquent, les régulateurs devront disposer d'une évaluation préliminaire des effets potentiels sur les bilans des autres institutions financières (banques, mais aussi compagnies d’assurance), afin de s’assurer que le risque systémique n'est pas simplement déplacé vers d'autres parties du secteur financier. Cette contagion pourrait, certes, être atténuée par des restrictions ou limites quantitatives sur les participations croisées. De telles restrictions pourraient toutefois induire des effets secondaires non souhaités sur la liquidité du marché de la dette bancaire.

Le bail-in en Europe : quels enjeux ?

Suivant les recommandations du FSB [6] , la Commission européenne a publié un projet de directive de gestion et résolution de crise [7] qui contiendra également un outil de bail-in. Sa mise en œuvre est prévue pour 2018 [8] , date à laquelle 80 % de la dette non garantie actuelle sera arrivée à échéance. D’ici là, ce stock devra donc être remplacé, afin de rendre le bail-in efficace. La directive considère comme désirable le seuil de 10 % du passif constitué de dette non garantie éligible au bail-in. Toutefois, le coût de ces futurs instruments risquant d’être plus élevé, les banques pourraient être réticentes à en émettre. Au final, le stock de nouvelles dettes pourrait être insuffisant, avec un effet de perte de liquidité sur le marché de la dette bancaire et une dépendance continue à la liquidité banque centrale.

Le bail-in devra également faire l’objet d’une articulation harmonieuse avec les autres propositions de réglementation pour éviter des conflits d’objectifs. Le bail-in va ainsi inciter les banques à se tourner vers le financement à court terme, alors même que Bâle III les oblige à augmenter leur niveau de financement à long terme (via le ratio NSFR). D'autres évolutions réglementaires qui favorisent une utilisation accrue de collatéral – par l’utilisation obligatoire des chambres de compensation et la charge pour le risque de contrepartie (CVA) – risquent de peser sur les régimes de résolution en atrophiant les montants de collatéral disponibles au détriment des déposants.

Le bail-in est donc un ajout important à la panoplie d’outils des régulateurs, mais son efficacité sera d’autant meilleure qu’il sera utilisé en conjonction avec d’autres instruments de restructuration ou de résolution. Le bail-in doit être envisagé comme la première étape d’une longue restructuration, en stabilisant la banque avant d’aborder les réformes structurelles de fond (réorganisation des activités, changement des équipes de direction…). Sa mise en œuvre pratique, notamment sur des établissements systémiques et transfrontières, reste à tester.

1 Si l’objectif est d’éviter un recours aux fonds publics, une banque qui ferait l’objet d’un bail-in de facto aurait certainement besoin d’un soutien en liquidité, a minima. Le bail-in ne résoudra pas, en effet, la question de la liquidité. 2 Pour une explication détaillée des mécanismes, se référer à la note de discussion du staff FMI :  From Bail-out to Bail-in: Mandatory Debt Restructuring of Systemic Financial Institutions, en particulier le chapitre « Statutory Bail-in: Concept and Economic Rationale », avril 2012. 3 Note de discussion du staff FMI, Contingent Capital: Economic Rationale and Design Features, janvier 2011. 4 Étude de Fitch, Major European Banks’ Balance-Sheet Encumbrance, août 2012. 5 Pour le moment, en l’absence de législation explicite prévoyant un système de « préférence des dépôts ». 6 Financial Stability Board,  Key attributes of effective resolution regimes for financial institutions, novembre 2011. 7 Commission européenne, Directive of the European Parliament and of the Council establishing a framework for the recovery and resolution of credit institutions and investment firms, juin 2012. 8 D’ici 2018, les autorités européennes peuvent s’appuyer sur d’autres méthodes pour imposer des pertes aux créanciers des banques. Par exemple, les détenteurs de dette subordonnée ont dû accepter une réduction « volontaire » de leur dette en Irlande ou en Espagne, ou dans des banques restructurées via un placement dans une « bad bank » amenée à être liquidée, par opposition à la « good bank » qui reste viable. Les créanciers garantis ont jusqu’à présent été largement épargnés.