L’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) doit-elle rester une autorité administrative indépendante ?

Le 28 octobre 2015, la commission d’enquête sur le bilan et le contrôle de la création, de l’organisation, de l’activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes a remis son rapport au président du Sénat [1] . Cette commission d’enquête, dont le rapporteur est le sénateur Jacques Mézard, propose de resserrer la liste des autorités administratives indépendantes, en retirant cette qualification notamment à l’ACPR. La lecture de ce rapport invite à réfléchir à un nouveau statut juridique du superviseur de la banque et de l’assurance.

L’ACPR est qualifiée d’autorité administrative indépendante depuis sa création par l’ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010 portant fusion des autorités d’agrément et de contrôle de la banque et de l’assurance [2] . Cette qualification n’avait guère suscité de discussion à l’époque, puisque la Commission bancaire, la Comité des établissements de crédit et des entreprises d’investissement, l’Autorité de contrôle des assurances et de mutuelles, et le Comité des entreprises d’assurance, auxquels l’ACP succédait, étaient considérés comme des autorités administratives ou publiques indépendantes. Il faut toutefois reconnaître – même s’il n’existe pas un seul modèle d’autorité administrative indépendante – que l’ACPR présente certaines particularités par rapport aux autres autorités indépendantes de régulation. Ainsi, les membres du collège de supervision sont nommés pour la plupart par le ministre de l’Économie (quatorze des dix-neuf membres) [3] et le directeur général du Trésor ou son représentant siège au sein du collège de résolution avec un droit de veto dans certains cas [4] .

Des liens étroits de l’ACPR avec la Banque de France

Si la commission d’enquête conteste la qualification d’autorité administrative indépendante, c’est surtout en raison des liens étroits qui unissent l’ACPR à la Banque de France. Pour mémoire, le gouverneur de la Banque de France est de droit président de l’Autorité [5] . Celle-ci est, par ailleurs, « adossée » à la Banque Centrale : l’ACPR dispose des moyens humains, logistiques et même financiers de la Banque de France [6] . L’Autorité n’a pas un budget autonome, mais un budget annexe à celui de la Banque Centrale. Selon les propres termes de son président, les services de l’ACPR correspondent, en réalité, « à une direction générale de la Banque de France ».

Un changement de statut impliquant des garanties d’indépendance

Comme l’a rappelé le gouverneur de la Banque de France lors de son audition par la commission d’enquête, la suppression du statut d’autorité administrative indépendante reconnu à l’ACPR ne devrait pas compromettre le bon accomplissement de ses missions. Cela supposerait de garantir son indépendance tant à l’égard du gouvernement que du conseil général de la Banque de France [7] . Si l’indépendance de la Banque de France vis-à-vis du gouvernement est consacrée par la loi [8] et les traités européens [9] , elle ne concerne toutefois que l’exercice des missions accomplies par la Banque Centrale à raison de sa participation au Système européen des banques centrales. Or, la Banque de France n’est pas une autorité publique indépendante – c’est-à-dire une autorité administrative indépendante dotée de la personnalité juridique –, mais une personne publique sui generis [10] .

Il conviendrait donc de prévoir expressément que la Banque de France est indépendante du gouvernement pour l’ensemble de ses missions ou, du moins, pour ses missions de surveillance prudentielle et de résolution. Afin d’éviter tout conflit d’objectifs, ces missions devraient, par ailleurs, être clairement distinctes des autres missions d’intérêt général de la Banque de France. Une séparation organique reposant sur la coexistence, au sein de la Banque Centrale, d’organes collégiaux distincts (conseil général, collège de supervision, commission des sanctions et collège de résolution), doublée de garanties légales d’indépendance devrait également être aménagée. La réorganisation de la Banque Centrale Européenne, suite à la mise en place du Mécanisme de surveillance unique, fondée sur la séparation des missions de politique monétaire et de surveillance prudentielle, confiées respectivement au conseil des gouverneurs et au conseil de surveillance prudentielle, pourrait inspirer le législateur français. Il reste à se demander si, dans un tel schéma, le gouverneur de la Banque de France pourrait encore présider le collège de supervision. S’il est vrai qu’en pratique le gouverneur de la Banque de France ne préside que les séances du collège plénier [11] , il pourrait être préférable de désigner un président du collège de supervision distinct, à l’instar du choix fait par le législateur européen s’agissant du conseil de surveillance prudentielle de la BCE [12] .

L'utilité de la réforme

Si elle venait être adoptée, une telle réforme aurait essentiellement un intérêt pratique pour les services de l’actuel secrétariat général de l’ACPR et de la Banque de France. Elle éviterait les complications, parfois importantes, résultant de la combinaison des statuts de personne publique sui generis de la Banque de France et d’autorité administrative indépendante de l’ACPR. Surtout, cette réforme serait moins une rupture que l’aboutissement d’un choix ancien des pouvoirs publics français, celui de l’intégration des fonctions de superviseur et de banquier central, source de synergies et de gains d’efficacité en matière de stabilité financière.