Depuis 2010, la Chine a lancé une série d'initiatives qui visent à réduire sa dépendance vis-à-vis du dollar et à affirmer sa présence dans le système monétaire et financier international.
De l’internationalisation du RMB à l’AIIB
Elle a affirmé sa volonté d'internationaliser sa monnaie, le renminbi, et pris de nombreuses initiatives en ce sens (création d'un RMB international, le CNH, désignations de banques chargées de la compensation des opérations en RMB dans les grandes places étrangères, facilitation de la facturation et du règlement des transactions internationales en RMB…). En appui de cette politique, elle a considérablement développé les swaps entre sa propre banque centrale et celle des pays en développement et développés à la fois, pour soutenir la liquidité des marchés interbancaires en RMB à l’étranger et intervenir comme prêteur en dernier ressort. En parallèle, le système financier chinois s'est internationalisé : son actif et son passif extérieur se sont très fortement accrus. Ses banques ont en particulier accepté de s'exposer à des pays privés d'un accès aux marchés de capitaux internationaux comme le Venezuela et l'Équateur ou des pays d'Afrique.
Plus récemment, la Chine a investi le champ des financements multilatéraux, en participant au projet encore nébuleux de « Banque des BRICS » mais surtout en créant « sa » propre banque de développement multilatérale, l'Asia Infrastructure Investment Bank (AIIB), en dehors du réseau des banques multilatérales régionales lié aux institutions de Bretton-Woods.
Une mise en place rapide
Celle-ci est officiellement entrée en exploitation le 16 janvier 2016 à son siège de Pékin. Les premiers prêts devraient être approuvés cette année. Cette mise en place effective est particulièrement rapide puisqu’elle intervient à peine plus de deux ans après que le président chinois Xi Jinping en a pour la première fois évoqué l’idée lors d’un sommet de l’APEC à Bali en octobre 2013, à peine plus d’un an après la signature d’une déclaration d’intention à Pékin par plus de 20 pays
Cette initiative chinoise succède à l’annonce de la création de la « New Development Bank (NDB) » ou BRICS Bank, le 15 juillet 2014. La NDB visait ouvertement à se poser en alternative à la Banque Mondiale et au FMI, auxquels il était reproché d’être dominé par les États-Unis et devait fonctionner sur le modèle « un pays, un vote », sans droit de veto. Toutefois, alors que la NDB tarde à devenir opérationnelle, la mise en place effective de l’AIIB – qui se fonde sur un modèle plus classique où les droits de votes sont proportionnels à la part dans le capital – s’est effectuée en un temps record. L’AIIB a néanmoins suscité de nombreuses interrogations quant à ses liens avec les autres banques de développement multilatérales, ses motivations réelles, les modalités de son fonctionnement, son indépendance par rapport à la Chine.
Un statut inédit
C’est en effet la première institution financière qui se définit comme une banque de développement multilatérale (en anglais Multilateral Development Banks – MDBs) à être créée en dehors du giron de la Banque Mondiale. Les MDBs ont la particularité d’avoir à leur capital non seulement les pays des régions concernées, mais également de nombreux autres pays désireux d’être impliqués dans leurs activités, en particulier les pays développés. Trois banques de développement régionales ont été créées dans un contexte marqué par la guerre froide et la décolonisation : la Banque Interaméricaine de Développement (1959), la Banque Africaine de Développement (1963) et la Banque Asiatique de Développement (ADB – 1966). La quatrième, la Banque Européenne pour la Reconstruction et le Développement (1991), l’a été dans le contexte de l’effondrement du bloc soviétique. Ces quatre MDBs régionales disposent d’un statut juridique propre et d’une autonomie opérationnelle mais elles exercent un mandat défini dans des termes similaires et entretiennent entre elles et avec la Banque Mondiale des relations étroites. Il existe par ailleurs d’autres institutions financières multilatérales centrées sur le développement qui ont une base de membres et des objectifs plus étroits que ceux des MDBs comme les banques subrégionales (Corporacion Andina de Fomento…) ou certaines institutions plus focalisées (Banque Islamique de Développement, Nordic Development Bank…).
Une capacité de prêt voisine de 100 milliards de dollars
L’AIIB affiche à la fois de grandes ambitions et un conservatisme susceptible d’établir sa crédibilité. Son capital autorisé est de 100 milliards de dollars dont 20 % sont exigibles immédiatement. La part du capital autorisé pour chaque pays est calculée sur la base d’une formule relativement simple : 60 % PIB nominal et 40 % PIB en parité de pouvoir d’achat. La Chine détient 30,3 % du capital. L’égale répartition des droits de vote au prorata de la part du capital est altérée par la distribution de 12 % des droits de vote de manière égale entre tous les membres. Les membres fondateurs bénéficient d’un « bonus » supplémentaire. L’application de ces mécanismes donne à la Chine 26,1 % des droits de vote, soit une minorité de blocage pour les votes à la majorité qualifiée. À lire les statuts de la banque, le vote à la majorité qualifiée devrait toutefois être l’exception, la règle étant que les décisions sont adoptées à une majorité simple de 50 % des suffrages exprimés.
Comme les autres MDBs, l’AIIB émettra sur les marchés internationaux pour se financer en complément de son capital. Son président a annoncé qu’elle sollicitera une notation des grandes agences et que, dans un premier temps, le montant maximum de prêts sera de 100 milliards de dollars, le temps pour la Banque d’établir sa crédibilité, avant de porter ce montant à 250 milliards de dollars ultérieurement. Il a également menacé de se financer sur le marché chinois si la note obtenue par l’AIIB n’était « pas juste ». La notation aura une incidence sur le coût de financement de l’AIIB et, donc également, l’attractivité des financements qu’elle sera en mesure de proposer par rapport aux autres MDBs ou aux prêteurs bilatéraux. Un des facteurs susceptibles de peser sur ce coût est la question du statut de créancier privilégié. L’ADB et la Banque Mondiale jouissent de ce statut, sur une base informelle. Si l’AIIB ne l’obtient pas de ses débiteurs, elle sera exposée à des risques, notamment souverains, plus élevés ce que pourrait refléter un coût de financement également plus élevé que ses rivales.
Dans les autres banques de développement multilatérales, le ratio capitaux propres/actifs varie entre 14,6 % pour la Banque Asiatique et 25,2 % pour la Banque Africaine. Avec un capital exigible de 20 milliards de dollars et hors résultats mis en réserve, la taille du bilan de l’AIIB pourrait atteindre environ 100 milliards de dollars soit une taille cohérente avec les déclarations de son président et voisine de celle de la Banque Asiatique et de la Banque Interaméricaine de Développement. Un actif de 100 milliards de dollars donne une capacité de financement de 20 à 25 milliards de dollars par an, qui est aussi celle de la Banque Asiatique ou de la Banque Mondiale en
Un mandat élargi au-delà des infrastructures
Les statuts de l’AIIB sont très souples quant à l’objet et la nature des interventions de la banque, d’une part, et ses bénéficiaires d’autre part. Si le terme « infrastructures » figure dans le nom de l’institution, les statuts (articles 1 et 2) ne font de ces dernières qu’un exemple des champs d’intervention possibles de la Banque qui sont par ailleurs définis comme s’étendant à l’ensemble du développement économique. La lecture de ces articles fait plutôt apparaître les infrastructures comme un prétexte que comme une finalité de l’intervention de l’AIIB. Il y a toutefois une convergence d’intérêt pour qu’elles constituent, au moins dans un premier temps, l’essentiel des projets financés. D’une part, la Chine a massivement investi dans les infrastructures depuis dix ans et s’est constituée, dans ce domaine, un savoir-faire important et des capacités industrielles qui sont probablement excédentaires. D’autre part, de nombreuses
La décision prise d’utiliser le dollar et non, la monnaie chinoise, le renminbi comme monnaie de compte et monnaie dans laquelle les prêts seront remboursés a fait l’objet de nombreux commentaires en Chine où elle a été interprétée comme une reculade. Il est probable que la liquidité internationale du renminbi ne soit pas suffisante aujourd’hui pour que l’on puisse envisager qu’une banque multilatérale en fasse sa monnaie d’usage. La pression de certains membres a également dû jouer. Les recettes d’exportation de nombreux pays d’Asie – en particulier ceux qui exportent des matières premières – restent libellées en dollar et faire fonctionner la Banque en renminbi les exposerait également à un risque de change.
La gouvernance de l’AIIB : entre procès d’intention américain et bonnes intentions affichées
Le principal argument utilisé par les représentants de l’administration américaine pour dissuader leurs alliés d’entrer au capital de l’AIIB est que cette dernière ne respecterait pas les normes en vigueur à la Banque Mondiale et dans les MDBs en matière de gouvernance interne, d’environnement, de sélection des bénéficiaires, d’impact sur les populations… Il s’agissait à ce stade d’un procès d’intention qui a été fortement contesté par les initiateurs de l’AIIB et qui pouvait être retourné contre ses auteurs : si les puissances occidentales ne sont pas présentes dans les organes de décision de l’AIIB, elles ne seront pas en mesure de faire prévaloir leurs principes dans ce domaine. La Banque affiche aujourd’hui les intentions les plus rigoureuses dans ce domaine. Elle a mis en ligne un nombre impressionnant de règles internes qu’elle entend mettre en œuvre en matière de gouvernance, de recrutement, de procédures internes, d’achat (procurement), de respect des normes sociales et environnementales… Si c’est règles doivent encore être auditées, elles constituent un corpus qui affiche une volonté dont il faudra mesurer la confrontation à la pratique effective dans le temps.
Les procédures des banques de développement multilatérales sont réputées être très lourdes, en raison des normes exigeantes et complexes qu’elles doivent appliquer. Un des défis de l’AIIB sera de devenir crédible tout en accélérant les durées d’examen des projets. Devant le momentum que les Chinois ont réussi à imprimer à la création de l’AIIB, les autres bailleurs de fonds n’ont eu d’autre choix que de reconnaître l’émergence d’une nouvelle banque multilatérale et, à ce stade, se déclarer ouverts à des cofinancements et des partenariats. C’est en particulier ce qu’a fait la Banque Asiatique de Développement.
Un pion dans le jeu de la Chine
Au total, l’AIIB apparaît comme un pion dans une stratégie d’ensemble régionale et globale de la Chine, politique, économique et financière. L’internationalisation du renminbi, les swaps entre banques centrales, l’ouverture du bilan des intermédiaires financiers chinois, déjà évoqués en introduction, en sont d’autres exemples dans la sphère financière et monétaire. La Chine a aussi pris une autre initiative pratiquement en même temps que l’AIIB : « One Belt, One road » (OBOR) ou la nouvelle route de la Soie. Ce projet constitue un cadre pour développer les infrastructures de connectivité entre la Chine elle-même et l’Europe à travers deux routes, l’une maritime (Maritime Silk Road – MSR) et l’autre terrestre (Silk Road Economic Belt – SREB). Si les deux initiatives sont distinctes, elles procèdent de la même logique économique (et sans doute politique) du point de vue des Chinois : mieux ancrer le reste de l’Asie à la Chine, favoriser l’expansion internationale de ses entreprises, notamment dans le domaine des infrastructures. Il est très probable par ailleurs que l’AIIB sera sollicitée pour financer des projets qui émargeront à l’OBOR.
L’OBOR et l’AIIB ainsi que les autres initiatives attestant de la montée en puissance financière de la Chine ont certainement joué un rôle important dans le revirement américain au sujet de la place de la Chine au FMI. D’une part, le renminbi a été accepté dans le panier de devises qui constitue l’unité de compte du Fonds Monétaire, les droits de tirage spéciaux, sans que les États-Unis y aient opposé leur veto. D’autre part, le Sénat américain a consenti après cinq années de blocage à ratifier une réforme de 2010 du FMI qui augmente les ressources de ce dernier et accroît modestement la place des émergents dans sa
Cette dynamique s’appuyait sur le sentiment d’une irrésistible ascension économique, financière et politique de la Chine. Le ralentissement économique que connaît cette dernière depuis deux ans, les sorties de capitaux, la baisse de ses réserves de change ont quelque peu terni le tableau. Toutefois, rien n’indique aujourd’hui que la Chine pourrait mettre cette politique d’influence financière internationale en sommeil. Tout juste certaines modalités sont susceptibles d’être modifiées, certaines initiatives retardées. Il est peu probable que cela soit le cas de l’AIIB dans laquelle les autorités chinoises ont engagé un crédit politique considérable.
