AIIB et la Nouvelle Route de la Soie : quelle convergence ?

Le lancement de la Nouvelle Route de la Soie ou initiative BRI (Belt and Road Initiative, précédemment intitulée One Belt One Road) [1] et la création de la Banque Asiatique d’Investissement pour les Infrastructures (Asian Infrastructure Investment Bank – AIIB) [2] ont tous deux été présentés pour la première fois en 2013. Les deux initiatives ont soulevé des controverses en raison de leurs enjeux perçus comme liés à la volonté d’expansion économique globale de la Chine. En particulier le lancement de la BRI a suscité un intérêt mêlé de méfiance et de suspicion auprès des acteurs régionaux et internationaux inquiets des conséquences potentielles d’investissements chinois significatifs dans les pays situés dans leur sphère habituelle d'influence. La création de l'AIIB, de son côté, a été vue par certains comme un défi indirect au système monétaire international établi par les accords de Bretton Woods [3] .

Cet article examine le rôle joué par l'AIIB dans le contexte de la BRI et cherche à déterminer dans quelle mesure l'AIIB a contribué à sa mise en œuvre. Ce faisant, nous analyserons les objectifs et structures respectifs de la BRI et de l'AIIB en nous concentrant plus particulièrement sur les activités de l'AIIB pendant ses deux premières années de fonctionnement.

Un chevauchement partiel des interventions de la BRI et de l'AIIB

L’AIIB est une banque multilatérale de développement dont la mission est de contribuer au développement social et économique de l’Asie et au-delà [4] . Ayant son siège à Beijing, elle a pour objectif d’investir dans des infrastructures durables en mobilisant des capitaux privés et publics dans différents secteurs d’activité [5] .

La BRI de son côté est un projet promu par le président Xi Jinping [6] (et formalisé en mars 2016 par la Commission nationale chinoise du développement et par les ministres chinois des Affaires étrangères et du Commerce [7] ), et créée pour promouvoir trois voies économiques (la ceinture économique de la soie, la voie maritime de la soie et la route polaire de la soie) et six corridors reliant les principales villes et principaux ports grâce aux voies et infrastructures déjà existantes et à construire [8] . Ses principaux objectifs sont :

• aider à promouvoir la prospérité économique des pays situés le long de la BRI ainsi que développer la coopération économique régionale [9] ;
• maintenir un système économique mondial ouvert, contribuer à un développement diversifié, indépendant, équilibré et durable, et préserver la stabilité et la paix mondiale [10] ;
• promouvoir une allocation efficace des ressources et une profonde intégration des marchés en renforçant les liens entre l’Asie, l’Europe, l’Afrique et leurs mers adjacentes [11] .

S’il existe indubitablement un chevauchement entre les secteurs d’intervention de l’AIIB et de la BRI (par exemple les deux instances s’intéressent plus particulièrement aux investissements dans les infrastructures publiques et de connectivité), le périmètre des activités de la BRI est plus large et englobe aussi des secteurs comme le commerce, la finance, les technologies et la science, la société civile, les sciences humaines, la qualité de vie ainsi que les problématiques maritimes [12] . Le même constat peut être fait concernant la couverture géographique des deux initiatives : les Statuts de l’AIIB (AoA) prévoient que les financements de cette dernière doivent se limiter à ses membres situés en Asie et en Océanie [13] , tandis que la BRI s’étend au-delà de la zone couverte par l’ancienne route de la soie, à travers l’Asie, l’Europe et l’Afrique [14] , et il a été récemment question qu’elle s’étende plus loin encore vers l’Amérique du Sud et les Caraïbes [15] .

Une indication supplémentaire accréditant le champ d’intervention plus large de la BRI (comparé à celui de l’AIIB) vient du fait que les ressources nécessaires pour financer la BRI [16] sont bien supérieures à celles de l’AIIB [17] . Cela explique en partie pourquoi la Chine (qui a été à l’origine le principal soutien financier de la BRI au travers de ses banques d’État, la China Development Bank et l’Export-Import Bank of China) a également annoncé la création du Silk Road Fund en février 2017 lors de la Conférence Beijing APEC [18] , fonds doté de 40 milliards de dollars (auxquels est venue s’ajouter une dotation supplémentaire de 15 milliards de dollars promise par le président chinois Xi Jingping).

Accords bilatéraux vs multilatéralisme

Contrairement à l’AIIB, la BRI n’est pas une organisation internationale avec de multiples membres liés par un traité international. Les memorandum of understanding (MOU) établis de façon bilatérale avec chaque pays (ou d’autres organisations internationales) qui souhaite prendre part à cette initiative constituent le principal vecteur dont dispose la Chine pour mettre en œuvre les activités de la BRI. Cela permet une certaine souplesse dans la mise en œuvre des projets compte tenu du fait que les MOU n’ont pas un caractère contraignant et se bornent à définir les principales volontés des parties prenantes, sans pour autant en fixer les modalités pratiques de mise en œuvre. Le même degré de flexibilité n'est pas possible avec une organisation multilatérale constituée par un traité international, dans laquelle les membres s'engagent par la voie juridique en ratifiant ses Statuts, dont les processus de décisions à la fois au niveau des pays membres et à celui du Conseil d’administration (CA) sont expressément régis par cet accord, et dont les activités doivent être conformes à ses procédures internes [19] . Il est vrai que la Chine garde un rôle important dans les décisions stratégiques soumises aux actionnaires : avec 31 % du capital et 26,6 % des droits de vote, elle détient de facto un droit de véto sur les décisions nécessitant un vote à la majorité qualifiée du Conseil des gouverneurs de l'AIIB [20] . Ce droit n'entre cependant pas en ligne de compte pour approuver les projets dont la validation, selon les termes des Statuts, est prise à la majorité simple [21] du CA, et qui techniquement peuvent donc s'affranchir du vote chinois. En outre les règles de gouvernance de l'AIIB atténuent ultérieurement la possibilité pour la Chine d’orienter la direction de la banque dans le seul but de mettre en œuvre la BRI. Par exemple, l'AIIB dispose d’un CA non résident, ce qui limite les interactions entre les membres et la direction. En outre, si son premier et actuel président est chinois (Monsieur Jin Liqun), ce poste est ouvert aux candidats issus de n'importe quel État membre [22] et les vice-présidents viennent à la fois des pays développés et des pays en voie de développement [23] , ce qui permet d'avoir un certain équilibre dans la représentation géographique au niveau de l’équipe dirigeante.

L'approche multilatérale qui est à la base de la création de l'AIIB se reflète également dans la volonté d'inscrire son fonctionnement dans le cadre existant des organisations internationales. Le préambule des Statuts de l'AIIB précise que celle-ci « complétera l’action des banques multilatérales de développement existantes » et l'article 35 [24] du même accord fixe le principe de la coopération avec les organisations internationales.

Le fait qu’un nombre croissant de pays soient devenus membres de l'AIIB depuis sa création, sans pour autant avoir un intérêt direct dans les projets de la BRI [25] , montre une fois encore le caractère multilatéral de l'AIIB et de ses objectifs, qui ne peuvent pas être réduits à être un véhicule de financement pour la BRI. Cela peut expliquer en partie pourquoi certains pays qui sont devenus membres de l'AIIB ont décidé de ne pas participer officiellement à la BRI.

Une première analyse des projets de l'AIIB dans le champ d'intervention de la BRI

L'AIIB est officiellement opérationnelle depuis janvier 2016, mais n'a pas encore lancé son programme d'émissions obligataires qui devrait constituer par la suite sa principale source de financement. Bien qu’il soit encore trop tôt pour tirer des conclusions définitives sur le degré d'implication de l'AIIB dans les projets liés à la BRI, l'analyse des premiers projets de l'AIIB peut néanmoins donner des indications utiles. Depuis sa création, le CA de l'AIIB a approuvé 25 projets et 11 projets supplémentaires doivent lui être soumis [26] . Parmi les 25 projets déjà approuvés, nous n'en avons identifié que 5 qui entrent clairement dans les priorités d'investissement de la BRI, à la fois en termes de localisation géographique et de choix d'activité économique. La plupart de ces projets portent sur le financement d'infrastructures routières, en ligne avec les objectifs d'investissement de la ceinture économique de la soie et du corridor économique correspondant, comme la réfection de la route frontalière Douchanbé-Ouzbékistan, le projet d'autoroute M-4 au Pakistan, ou la rocade Batumi en Géorgie. Les autres projets interviennent dans les secteurs de l'énergie ou des ressources naturelles, comme le projet d'extension du complexe hydroélectrique Tarbela 5 au Pakistan, ou le gazoduc TANAP en Azerbaïdjan. Au final, à l'heure actuelle, seuls 15 % des projets approuvés par, ou proposés à l'AIIB représentant un montant cumulé de 1,14 milliard [27] de dollars, peuvent être considérés comme entrant dans le périmètre de la BRI. Ce constat renforce la conclusion que l'AIIB supporte la BRI sans lui être exclusivement dédiée.

Conclusion

L'analyse du champ d'intervention et de la nature de la BRI et de l'AIIB montre que bien que ces deux initiatives ont clairement des éléments en commun (en termes de secteurs ciblés et de couverture géographique), elles poursuivent au final des objectifs distincts en utilisant, pour la BRI, des instruments bilatéraux non contraignants, et dans le cas de l'AIIB, la structure organisationnelle et les outils typiques d'un organisme multilatéral. Cela montre la volonté de la Chine de s’engager aux côtés des acteurs internationaux à la fois sur un plan bilatéral et dans le cadre des institutions financières internationales existantes. Cela a également permis de donner aux pays intéressés la souplesse d'adhérer à l'une ou l'autre initiative, ou aux deux. Il est certes encore tôt pour cerner très précisément les activités de l'AIIB. Le fait que la banque n’ait pas encore achevé le recrutement de son personnel, ni finalisé ses procédures et politiques internes, peut avoir influé sur ses premières décisions d'investissement et pourrait expliquer pourquoi près de 74 % des projets financés par la banque jusqu'en mars 2018 ont été cofinancés avec d'autres organismes multilatéraux [28] . Sur la base de son activité sur plus de deux ans d'opérations, l'AIIB semble avoir maintenu son caractère multilatéral en se limitant à un petit nombre de projets entrant dans le champ d'intervention de la BRI. Il sera intéressant de voir si cette tendance se maintiendra lorsque l'AIIB sera complètement opérationnelle, aura accru ses capacités de financement au travers d’émissions obligataires et si elle propose des financements en devises locales.