Les agences de notation de crédit émettent, en général sous forme de notes littérales, des « avis » sur la solvabilité des entreprises, des États et sur les produits financiers complexes. La note reflète l'appréciation portée par l'agence sur le risque que les émetteurs d'instruments financiers ne puissent honorer leurs dettes.
Ces agences ont pris progressivement une importance déterminante dans la vie du monde financier, et ce, pour plusieurs raisons. En premier lieu, les notes sont prises en compte par la réglementation bancaire pour la détermination de la quantité de fonds propres à mettre en face des investissements. En deuxième lieu, parce que la notation participe au succès des émissions dès lors que ces notes sont devenues un indicateur majeur pour les investisseurs.
Les agences de notation, sans en être la cause première, ont eu un rôle néfaste dans la récente crise financière. En effet, elles ont sous estimé la probabilité de défaillance des émetteurs de certains instruments financiers complexes.
Les initiatives européennes d’encadrement des agences de notation
Face à la nécessité de rétablir la confiance dans les marchés et de renforcer la protection des investisseurs, la Commission européenne a proposé en 2009 un dispositif d'encadrement et de supervision des agences de notation de crédit.
C'est ainsi qu'a été adopté, la même année, le règlement (CE) n° 1060/2009 sur les agences de notation de crédit. Ce règlement organise, au niveau européen, un système d'enregistrement et de supervision des agences de notations de crédit émettant des notations utilisées dans l'UE. Il prévoit également les conditions de l'utilisation, dans l'UE de notations émises par des agences de pays tiers en appliquant un système alternatif d'équivalence ou d'aval des notations.
Lors des débats au Parlement européen précédant l'adoption du règlement (CE) n° 1060/2009, le rapporteur avait insisté sur la nécessité d'une supervision intégrée des agences de notation de crédit et d'un contrôle commun de leurs produits à l'échelle de l'Union. Cette supervision européenne n'était juridiquement pas possible à l'époque. Toutefois, la Commission s'était engagée à formuler une proposition législative en ce sens.
L'accord intervenu entre le Conseil et le Parlement européen sur l'architecture de la supervision européenne, qui entrera en vigueur le 1er janvier 2011, a rendu désormais possible la mise en œuvre effective de la supervision des agences de notation. Dans le règlement portant création de l'Autorité européenne des marchés financiers (AEMF), il est expressément prévu que cette autorité exercera des pouvoirs de supervision propres sur les agences de notations de crédit.
Pouvoirs et missions de l’AEMF
En prévision de la création de l'AEMF, la Commission européenne a présenté le 2 juin 2010 une proposition de modification du règlement (CE) n° 1060/2009 qui vise essentiellement à organiser l'agrément et la supervision des agences de notations de crédit par l'AEMF. Celle-ci disposera de pouvoirs propres pour la supervision, mais également des pouvoirs d'investigation. Elle pourra en outre sanctionner les manquements à l'application du règlement.
Le règlement modificatif fait l'objet actuellement d'un débat entre le Conseil des ministres et le Parlement européen qui trouveront vraisemblablement un accord d'ici la fin de l'année 2010. Le débat actuel se concentre sur la définition des tâches de l'AEMF et de ses nouveaux pouvoirs.
Il est indispensable, en effet, que dès sa mise en place au début de l'année 2011, l'AEMF puisse être rapidement en mesure d'exercer ses compétences pour une supervision solide des agences de notation de crédit actives dans l'Union ainsi que sur les notes provenant d'agences localisées dans des pays tiers qui seront néanmoins utilisées dans l'UE.
Pour évoquer les questions soulevées par l'actualité récente, telles que la notation des dettes souveraines ou la lancinante question des conflits d'intérêts et des modes de rémunérations des agences, une réflexion est engagée par le Parlement européen à l'occasion d'un rapport d'initiative dont le rapporteur est le député allemand (ADLE) Wolf Klinz. Au vu de ce rapport et de la consultation qu'elle vient de lancer, la Commission proposera, en 2011, une modification complémentaire du règlement relatif à la notation.
Il convient de souligner que les États-Unis ont également décidé de se doter de règles de supervision plus strictes dans ce domaine. La Commission les a d'ores et déjà prises en compte pour préparer une harmonisation internationale.
Le règlement en cours de discussion vise, eu égard aux constats les plus récents, à améliorer la surveillance des agences de notation initiée par le règlement de 2009. L'objectif est d'assurer une surveillance efficace et centralisée des agences à l'échelon européen ainsi qu'une transparence accrue sur les entités qui sollicitent les notations afin que toutes les agences aient accès aux mêmes informations que celles dont la notation est sollicitée.
Ces modifications ont également pour objectif de renforcer la concurrence sur le marché des agences de notation de crédit qui est aujourd'hui oligopolistique.
Il s'agit bien évidemment également d'assurer une meilleure protection des investisseurs tout en insistant sur la nécessité pour eux de porter leur propre appréciation sur la qualité des investissements qu'ils envisagent et de ne pas se fier aveuglément à des notes qui sont le reflet à un moment donné, de l'évaluation sur la solvabilité portée par telle ou telle agence de notation.
L'adoption des modifications au règlement instaurera un véritable système centralisé des agences de notation de crédit à l'échelon de l'UE. L'AEMF sera investie de pouvoirs de surveillance exclusifs sur les agences de notation de crédit enregistrées dans l'Union et notamment les filiales européennes des trois principales agences mondiales.
L'AEMF aura le pouvoir de demander des informations, d'ouvrir des enquêtes et de procéder à des inspections sur place. Les émetteurs d'instruments financiers notamment structurés tels que les banques et les sociétés d'investissement devront donner accès aux différentes agences de notation intéressées aux informations qu'ils transmettent à l'agence qu'ils ont choisie afin que les autres agences soient en mesure de publier des notations de leur propre initiative.
Il reste des questions ouvertes sur lesquelles la réflexion est engagée, mais non encore aboutie comme celle de la notation des dettes souveraines, qui revêt une acuité particulière comme on a pu s'en apercevoir s'agissant des dégradations qui sont intervenues pour les pays connaissant de sérieuses difficultés financières.
Des dispositions spécifiques doivent être adoptées pour éviter des conséquences dommageables particulièrement graves. Diverses pistes de réflexion sont ouvertes. Certains prônent une notation des dettes publiques par les cours des comptes nationales. Mais cette idée se heurte à deux difficultés majeures : il n'existe pas de cour des comptes indépendante dans tous les pays et en tout état de cause, l'objectivité d'une notation donnée par une institution publique de l'État noté pourrait à tort ou à raison apparaître douteuse.
Bientôt une agence européenne de notation ?
La création d'une agence européenne de notation est aussi évoquée. L'intérêt n'est pas manifeste si cela revient seulement à créer une agence dont les actionnaires seraient seulement européens. Parmi les tenants de cette solution figurent ceux qui pensent que les notes pourraient être données par une entité juridique indépendante telle une fondation. La question se pose alors de savoir comment serait financée cette entité et quelles seraient les raisons qui pourraient expliquer une plus grande pertinence des notes ou une meilleure sécurité des opinions émises.
Il se pose aussi la question des conflits d'intérêts potentiels liés aux modalités de rémunération des agences. Actuellement, les ressources des agences, dont l'activité est commerciale, sont majoritairement fournies par les clients notés. Cette relation financière est souvent présentée comme une atteinte à l'indépendance de l'agence qui note. Ceci étant, quelle solution alternative peut-on trouver ?
Ces différentes questions ont, à vrai dire, déjà été évoquées lors de la discussion au Parlement européen préalable à l'adoption du règlement initial de 2009. Aucune réponse satisfaisante n'a été trouvée et il a été jugé préférable de produire rapidement le règlement plutôt que de se lancer dans des débats qui en auraient retardé la mise en application pour les points qui étaient réglés. Cette réflexion est à nouveau ouverte. Souhaitons qu'elle soit conclusive.
La source essentielle de difficultés tient à l’effet réglementaire des notes données par les agences. On ne peut pas se limiter à l'affirmation habituelle chez les dirigeants des principales agences qu'elles n'émettraient que des opinions laissées à l'appréciation personnelle des investisseurs.
Un remède de bon sens est celui que propose le président de l'AMF française, Jean-Pierre Jouyet, qui invite les investisseurs et d'une façon plus générale, le monde de la finance à se désintoxiquer des agences de notation.
