La Commission des sanctions de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) poursuit ses activités en cette année 2021
Pour mémoire, issues des « Monts-de-piété », qui avaient initialement pour vocation à consentir des prêts à des emprunteurs de condition modeste, les caisses de crédit municipal sont aujourd’hui qualifiées d’établissements de crédit par notre droit. En effet, pour l’article L. 511-9, « les établissements de crédit sont agréés en qualité de banque, de banque mutualiste ou coopérative, d’établissement de crédit spécialisé ou de caisse de crédit municipal ». De façon plus précise, ce sont des établissements publics à caractère administratif, c’est-à-dire des personnes morales de droit public disposant d’une certaine autonomie administrative et financière afin de remplir une mission d’intérêt général autre qu’industrielle et commerciale, précisément définie, sous le contrôle de l’État ou d’une collectivité territoriale. Elles peuvent donc être contrôlées par l’ACPR et, éventuellement, être sanctionnées par cette dernière
En l’espèce, au moment de la mission de contrôle, la Caisse de crédit municipal de Bordeaux (CCMB) exerçait principalement une activité de prêts personnels non affectés et une activité traditionnelle de prêts sur gage, ces deux produits contribuant à environ 80 % de son produit net bancaire. Les prêts personnels, de montants compris entre 3 000 et 75 000 euros, étaient principalement consentis à une clientèle de fonctionnaires et de retraités, en grande partie par l’intermédiaire d’apporteurs d’affaires.
Or, à partir de 2017, elle a décidé de commercialiser des prêts sur gage à haute valeur ajoutée (« PSG- HV »), garantis par un gage d’une valeur supérieure à 100 000 euros, et des prêts patrimoniaux (« PPX »), d’un montant supérieur à 75 000 euros, adossés à une garantie hypothécaire de premier rang ou à une sûreté réelle, pour des encours respectifs, fin 2019, d’un peu plus de 15 et de plus de 3 millions d’euros.
Pour autant, ces dernières années, ses résultats se sont révélés bien délicats. Ainsi, en 2019, la CCMB a réalisé un résultat net de 34 000 euros, en raison notamment de la constitution d’une provision de 950 000 euros. Puis, en 2020, elle a enregistré une perte nette de 695 000 euros.
La CCMB a finalement fait l’objet, du 1er avril au 28 juin 2019, d’un contrôle sur place. Celui-ci a donné lieu à un rapport de contrôle. Au vu de ce rapport, le Collège de l’ACPR a décidé d’ouvrir une procédure disciplinaire.
La décision de la Commission des sanctions de l’Autorité, rendue le 3 juin 2021, est alors riche d’enseignements
I. Les interrogations liées au droit applicable
La lettre de griefs mentionnait que la CCMB encourt l’une des sanctions prévues par l’article L. 612-40 du Code monétaire. Or la CCMB soutient que cet article n’est applicable que lorsque l’établissement mis en cause a méconnu une disposition prudentielle découlant du règlement (UE) n° 575/2013 du 26 juin 2013, dit CRR, ou d’une disposition de droit français prise pour son application, à l’exclusion de tout manquement en matière de gouvernance ou de contrôle interne.
Pour la Commission des sanctions, l’argumentation de la CCMB ne peut cependant pas être retenue. En effet, il résulte de la lettre même des dispositions de cet article L. 612-40, qui sont claires, que les sanctions qu’elles mentionnent sont notamment applicables aux organismes assujettis qui méconnaissent une disposition du règlement (UE) n° 575/2013 du 26 juin 2013 (CRR), mais aussi « une disposition du titre Ier ou du titre III du livre V du Code monétaire et financier ou d’un règlement pris pour son application ou toute autre disposition législative ou réglementaire dont la méconnaissance entraîne celle des dispositions précitées ». Les manquements ainsi visés ne concernent donc pas les seules règles prudentielles ; ils s’étendent bien aux obligations des organismes assujettis relatives à la gouvernance et au contrôle interne.
Or, les griefs retenus par la poursuite dans la procédure étudiée sont tirés de manquements à des obligations prévues par le titre premier du livre V du Code monétaire et financier ou par l’arrêté du 3 novembre 2014, qui procède à une partie de la transposition de la directive 2013/36/UE du 26 juin 2013 concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement, en conséquence de laquelle l’article L. 612-40 a d’ailleurs été introduit dans le code.
En conséquence, de tels manquements, qui ne concernent ni la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme ni la protection des clientèles, mais des obligations relatives à la gouvernance et au contrôle interne, sont susceptibles de justifier le prononcé d’une sanction sur le fondement de l’article L 612-40 du Code monétaire et financier.
II. Les insuffisances de l’organe de surveillance de la CCMB
Selon l’article L. 511-60 du Code monétaire et financier « le conseil d’administration, le conseil de surveillance ou tout autre organe exerçant des fonctions de surveillance équivalentes approuve et revoit régulièrement les stratégies et politiques régissant la prise, la gestion, le suivi et la réduction des risques auxquels l’établissement de crédit […] est ou pourrait être exposé […] ». Concernant plus précisément les caisses de crédit municipal, l’article L. 514-2 du même code précise que « le conseil d’orientation et de surveillance définit les orientations générales ainsi que les règles d’organisation de la caisse de crédit municipal et exerce le contrôle permanent de la gestion de l’établissement par le directeur ». De même, il « veille au respect des réglementations générales de la profession bancaire et des dispositions législatives, réglementaires ou européennes directement applicables aux caisses de crédit municipal ».
En l’occurrence, il est reproché au Conseil d’orientation et de surveillance (COS) de la CCMB de ne pas s’être impliqué suffisamment dans l’analyse de la stratégie, la revue des risques et le contrôle de la gestion de la Caisse. Seuls des indicateurs de gestion, d’activité commerciale, de résultats et de trésorerie étaient ainsi portés à sa connaissance et il ne disposait d’aucun détail sur l’évolution et les risques des nouvelles activités. Il approuvait en outre systématiquement les projets de développement qui lui étaient soumis, à première présentation, « sans assortir son accord d’un encadrement en termes de conditions, montants ou durées ».
La CCMB a ainsi pu commercialiser de nouveaux produits, particulièrement risqués, tels que les prêts sur gage de haute valeur (PSG-HV), sans que le COS n’ait exigé la mise en place d’une procédure d’approbation préalable au regard notamment du risque de non-conformité et sans qu’il fixe de limite de risque pour ces concours, que ce soit au regard de la nature des biens acceptés en garantie ou des montants prêtés. Des insuffisances comparables sont observées à propos de l’activité nouvelle de prêts patrimoniaux assis sur des droits de la Société des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique (PPX Sacem), qui a été initiée sans avoir été soumise à la validation préalable du COS.
On notera que la CCMB admet que son COS n’était pas, au moment du contrôle sur place, en mesure d’exercer sa mission, essentiellement en raison de la faible implication d’une partie de ses membres, notamment des élus communaux. La Caisse indique cependant que la mission de contrôle lui a permis de prendre pleinement conscience des améliorations à apporter à sa gouvernance. Elle met alors en avant les actions correctives qu’elle a conduites depuis
III. Les lacunes du dispositif de contrôle de la conformité
Concernant le dispositif de contrôle de la conformité, encadré par l’article 35 de l’arrêté du 3 novembre 2014, plusieurs griefs sont établis par la Commission des sanctions de l’ACPR.
On peut donner plusieurs exemples. Tout d’abord, il apparaît que la CCMB a étendu ses activités de crédit à de nouveaux concours présentant un profil de risque particulièrement important, les prêts patrimoniaux (PPX) et les prêts sur gages de haute valeur (PSG-HV), sans mettre en œuvre de procédure d’approbation préalable, notamment au regard du risque de non-conformité. De même, il est relevé que la Caisse n’a pas procédé, en amont de leur commercialisation, à une analyse des risques courus. Cette démarche aurait été d’autant plus nécessaire qu’ont été décidées des opérations totalement inédites.
Mais notre attention est attirée par d’autres griefs, plus en lien avec les spécificités des caisses de crédit municipal. D’une part, en vertu de l’article D. 514-2 du Code monétaire et financier, « l’appréciation des objets remis en gage par les emprunteurs est faite par des commissaires-priseurs judiciaires, qui sont nommés pour une durée de trois ans renouvelable par le directeur de chaque caisse de crédit municipal ». Or, selon l’un des griefs, certaines agences de la CCMB ne disposaient pas de commissaires-priseurs judiciaires tandis que, dans d’autres agences, les commissaires-priseurs opéraient sans qu’un contrat fixe leurs engagements avec la CCMB. La CCMB ne conteste aucune des deux branches de ce grief.
D’autre part, l’article D. 514-9 du Code encadre avec précision la forme et le contenu de l’acte formalisant l’accord de l’emprunteur et de la caisse sur le prêt. Sont notamment attendus : l’identité et l’adresse géographique des parties contractantes ; la date de l’acte et la signature de l’emprunteur ; l’identification du bien mis en gage et sa valeur appréciable, estimée par les appréciateurs , etc. Il est allégué que les actes signés par les clients de la CCMB pour les PSG-HV ne comportaient pas de manière claire et lisible les informations requises, notamment l’identité et l’adresse géographique des parties contractantes, l’identification du bien mis en gage et sa valeur appréciable, estimée par les appréciateurs, les caractéristiques du prêt et les informations relatives à l’exécution du contrat. Il est cependant observé par la Commission des sanctions que le reproche adressé ici à la CCMB n’est étayé par aucun dossier client et les tableaux d’analyse élaborés par la mission de contrôle ne suffisent pas à l’établir. En l’état des informations dont l’Autorité dispose, le grief en question est donc écarté.
IV. Les sanctions prononcées
La Commission des sanctions de l’ACPR constate, au final, que la CCMB s’est engagée dans une diversification qui l’a exposée à des risques importants, alors même que sa gouvernance, ses procédures et ses dispositifs de contrôle souffraient de graves carences. Un grand nombre de griefs sont jugés fondés.
Il est toutefois pris en compte le fait que la CCMB a pris « une claire conscience de ces graves manquements et qu’elle a engagé un plan de remédiation ambitieux ». Il est notamment observé que la Caisse est désormais « recentrée sur les activités que sa double nature d’établissement de crédit et d’établissement d’aide sociale lui donne vocation à exercer et dotée d’une gouvernance et d’une organisation renouvelées ». Il est également pris en considération la forte dégradation des résultats de l’établissement, découlant non seulement de l’échec de sa tentative de diversification, mais aussi de sa décision d’indemniser les clients qui ont subi un préjudice du fait de l’application d’un taux erroné et du coût de son plan de remédiation. Or, cette situation mérite d’autant plus attention que la CCMB est, en vertu de l’article L. 514-4 du Code monétaire et financier, un acteur important en matière d’aide sociale, qui contribue notamment au financement du Centre communal d’action sociale. À cet égard, les informations communiquées à l’audience attestent d’ailleurs que les besoins en matière d’aide sociale ont augmenté significativement à Bordeaux depuis le début de la crise sanitaire.
Les manquements retenus par l’ACPR justifient alors, compte tenu de leur gravité ainsi que des éléments d’atténuation relevés, le prononcé d’un blâme et, « eu égard à la situation financière de la CCMB », une sanction pécuniaire de 120 000 euros. Cette décision est publiée au registre de l’ACPR sous forme nominative, pendant une durée de trois ans. Elle y sera ensuite maintenue sous une forme non nominative.
