L’inclusion bancaire n’est pas un thème nouveau : il y a 35 ans, la loi bancaire de 1984 instituait le droit au compte ; il y a 30 ans, la loi Neiertz de 1989 mettait en place un dispositif de lutte contre le surendettement. Dans ces deux domaines, la Banque de France était au cœur des procédures mises en œuvre. Mais pour bien répondre aux problèmes de l’inclusion bancaire, il était important également de mieux appréhender les personnes en situation de fragilité financière. C’est pourquoi la loi de 2013 a créé l’Observatoire de l’inclusion bancaire (OIB), réunissant banques, associations et Pouvoirs publics et présidé par le gouverneur de la Banque de France, dont c’est la mission et qui est chargé de formuler des préconisations.
Les travaux menés en 2017 au sein de l’OIB, comme les contrôles de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), ont permis d’identifier des marges de progrès, à la fois pour appréhender les personnes en situation de fragilité financière, pour limiter les frais d’incidents bancaires parfois trop élevés et pour développer l’offre spécifique créée par la loi de 2013.
Les échanges au sein de l’OIB ont conduit celui-ci à émettre, à la fin de l’année 2017, une série de préconisations permettant d’assurer que tous les moyens possibles sont mis en œuvre pour développer l’offre spécifique, qu’il s’agisse de la fiabilité des chiffres, la gouvernance, le recensement de la population éligible, l’accessibilité, la visibilité et le contenu de l’offre, et enfin de la formation.
Contrôles de la mise en œuvre des dispositifs d’inclusion bancaire
L’ACPR, dont l’une des missions est d’assurer la protection de l’ensemble de la clientèle, doit notamment contrôler la mise en œuvre des dispositifs d’inclusion bancaire institués par la loi de 2013, précisés par la Charte d’inclusion bancaire et de prévention du surendettement (homologuée par un arrêté du 5 novembre 2014). Les thèmes de la vulnérabilité et de l’inclusion bancaire constituant une des priorités de contrôle pour l’ACPR, celle-ci a conduit une série d’entretiens auprès des principaux établissements, complétés par des contrôles sur place, afin de couvrir les différents aspects de la mise en œuvre opérationnelle des dispositifs relatifs à l’inclusion bancaire.
Des constats réalisés en 2017-2018, il était notamment ressorti que le degré d’implication et d’efficacité des différentes banques dans la mise en œuvre des dispositions relatives à l’inclusion bancaire était variable selon les établissements. Ces derniers avaient globalement fait des efforts en termes de gouvernance et si certains dispositifs de pilotage étaient encore inexistants, partiels ou marqués du sceau de la seule approche conformité, d’autres établissements avaient déjà des systèmes qui apparaissaient conformes aux préconisations de l’OIB adoptées fin 2017.
Si l’ensemble des banques utilisaient les critères d’identification réglementaires de la population en situation de fragilité financière, des disparités significatives existaient dans les modalités concrètes d’application, qu’il s’agisse de la population à laquelle ces critères étaient appliqués, des critères en eux-mêmes, ou de la fréquence de la détection. Il en résultait certaines pratiques pouvant être restrictives quant au nombre de clients identifiés.
L’évaluation régulière de l’efficacité des critères n’était pas une pratique systématique. Au vu des éléments déclarés et de la difficulté éprouvée par certains à fournir les quelques chiffres demandés, ce sujet, tout comme celui de la fiabilisation des données, demeurait un thème d’actualité, même si certains progrès ont été enregistrés depuis 2017 suite aux échanges au sein de l’OIB.
L’offre spécifique était proposée aux clients de façon hétérogène, tant dans le contenu des courriers, les modalités d’association du réseau commercial ou le dispositif de relance et, globalement, il apparaissait que la promotion de l’offre spécifique devait encore être renforcée.
Enfin, les frais d’incidents demeuraient un réel sujet d’attention : il apparaissait non seulement que les clients fragiles en payaient nettement plus que la moyenne des clients, mais aussi que, lorsqu’ils souscrivaient l’offre, le montant moyen qu’ils payaient, bien que diminuant sensiblement, demeurait élevé et supérieur à la moyenne générale. Certaines banques avaient pris des initiatives sur ce point, dont aucune ne paraissait toutefois régler la question de manière pleinement satisfaisante.
La Banque de France, l’IEDOM et l’ACPR mobilisées
Cette situation et ces différents constats ont conduit aux engagements forts pris par les banques en septembre et décembre 2018 : depuis le 1er février 2019, les frais d’incidents de toutes natures facturés aux clients en situation de fragilité financière sont plafonnés à 25 euros par mois. Au plus tard le 30 juin 2019, le plafond pour ceux qui souscrivent à l’offre spécifique sera abaissé à 20 euros par mois et 200 euros par an et, d’ici la fin de cette année, la diffusion de cette offre devra augmenter de 30 % au moins par rapport à 2017.
Pour s’assurer de la bonne mise en œuvre de tous ces engagements, la Banque de France, l’IEDOM (Institut d'émission des départements d'outre-mer) et l’ACPR sont mobilisées autour de trois actions.
- Afin de garantir le plein déploiement du dispositif de suivi, les 13 directions régionales de la Banque de France, pour la métropole, et les 5 directions de l’IEDOM, pour l’outre-mer, ont coordonné, en février et mars 2019, l’organisation de réunions d’information sur les engagements et leur suivi avec, d’une part, les banques de leur Place et, d’autre part, les associations de consommateurs, familiales et de lutte contre l’exclusion. Ces actions ont montré un réel intérêt avec une bonne mobilisation des réseaux bancaires, qui déclinent les politiques de leur groupe et un important travail de pédagogie réalisé auprès de la clientèle, avec des chargés de clientèle sensibilisés. La Banque de France et l’IEDOM ont ainsi conforté leur rôle pour assurer, au plus près du terrain, une diffusion de la connaissance des engagements et des actions déployées pour en assurer la bonne mise en œuvre.
- L’ACPR effectue des contrôles sur pièces et sur place des engagements pris par les banques : des premiers contrôles ont été engagés dès le mois de mars 2019, portant prioritairement sur le périmètre et la mise en œuvre du plafond mensuel des frais d’incidents fixé par chaque banque pour l’ensemble des clients identifiés comme fragiles. Ils ont impliqué une communication de ce plafond et une vérification de son application sur la population visée et de l’exhaustivité des frais concernés. Une deuxième vague de contrôles portera, dans les prochains mois, en complément des points précédents, sur les engagements en matière d’offre spécifique.
- Enfin, l’OIB a précisé des éléments de collecte d’informations demandées aux banques, qui permettront, appuyées par les contrôles de l’ACPR, de faire un premier bilan au sein de l’OIB dans les prochaines semaines, notamment en identifiant les bonnes et mauvaises pratiques en matière d’identification et de traitement des situations de fragilité financière. Sur ces bases, l’OIB prendra toute mesure éventuellement nécessaire.
